PRAVA OSOBA KOJE PRELAZE DRŽAVNU GRANICU – PRAVNA ANALIZA S OSVRTOM NA ULAZ
Oct 1, 2026 · @Mislav Milas
1. Uvod i pojmovno razgraničenje
Prava osobe na državnoj granici ne ovise o tome kako je nazovemo u svakodnevnom govoru, nego o njezinu pravnom statusu: državljanstvu, svrsi i trajanju boravka, posjedovanju valjanih isprava te potrebi za međunarodnom zaštitom. Isti čovjek može tijekom jednog prelaska granice promijeniti kategoriju – turist iz treće zemlje koji na granici zatraži azil postaje tražitelj međunarodne zaštite, a odbijeni tražitelj postaje državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom. Zato je ispravna kvalifikacija osobe prvi i odlučujući korak svake pravne analize.
Živimo u razdoblju najdubljih promjena režima vanjske granice Europske unije od uspostave Schengena: od 10. travnja 2026. sustav ulaska/izlaska (EES) potpuno je zamijenio pečatiranje putovnica, a od 12. lipnja 2026. primjenjuje se Pakt o migracijama i azilu. Republika Hrvatska je od 1. siječnja 2023. punopravna članica schengenskog prostora i čuva oko 1.350 km vanjske kopnene granice EU-a, pa su ta pitanja za hrvatsku pravnu praksu osobito aktualna.
Temeljni pojmovi
Kategorija
Pravni pojam i izvor
Ključno obilježje za prava na granici
Putnik
Opći pojam; u pravu EU „osoba koja prelazi granicu“ (Zakonik o schengenskim granicama, Uredba (EU) 2016/399)
Prava ovise o državljanstvu – nije samostalan pravni status
Turist
Državljanin treće zemlje na kratkotrajnom boravku do 90 dana u razdoblju od 180 dana
Uvjeti ulaska iz čl. 6. Zakonika; viza ili bezvizni režim (uskoro ETIAS)
Migrant
Krovni, nepravni pojam (IOM) za osobu koja mijenja uobičajeno boravište, unutar države ili preko granice
Nema zasebnog skupa prava; primjenjuju se opća ljudska prava i status prema svrsi boravka
Emigrant
Osoba koja napušta svoju državu radi nastanjivanja u drugoj
Pravo napustiti bilo koju zemlju (čl. 2. Protokola br. 4 EKLJP, čl. 12. MPGPP)
Imigrant
Osoba koja ulazi u drugu državu radi dugotrajnog boravka
Nema općeg prava ulaska – ovisi o nacionalnom i EU pravu (boravišne i radne dozvole, Plava karta, spajanje obitelji)
Građanin EU i član obitelji
Čl. 20.–21. UFEU, Direktiva 2004/38/EZ
Pravo slobodnog kretanja; samo minimalna provjera; ograničenja tek iz razloga javnog poretka, sigurnosti i zdravlja
Izbjeglica
Čl. 1.A Konvencije o statusu izbjeglica (1951)
Osnovan strah od progona; zaštita od vraćanja (non-refoulement); zabrana kažnjavanja za nezakonit ulazak (čl. 31.)
Osoba pod supsidijarnom zaštitom
Uredba (EU) 2024/1347 o kvalifikaciji
Stvarni rizik od ozbiljne nepravde (smrtna kazna, mučenje, opasnost od oružanog sukoba)
Tražitelj međunarodne zaštite
Uredba (EU) 2024/1348 o postupcima
Pravo podnijeti zahtjev i ostati do odluke; pravo na prihvat
Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom
Direktiva 2008/115/EZ o vraćanju
Postupovna jamstva pri vraćanju, zabrana kolektivnog protjerivanja
Apatrid
Konvencija o statusu osoba bez državljanstva (1954)
Pravo na putnu ispravu i zaštitu od proizvoljnog zadržavanja
Žrtva trgovanja ljudima
Direktiva 2011/36/EU, Direktiva 2004/81/EZ
Rok za razmišljanje, privremeni boravak, pomoć i zaštita
Maloljetnik bez pratnje
Konvencija o pravima djeteta; Pakt 2024
Najbolji interes djeteta, skrbnik/zastupnik, ograničeno zadržavanje
Pogranični i sezonski radnik, pomorac, pilot, diplomat
Posebni režimi (Uredba 1931/2006, Direktiva 2014/36/EU, Bečka konvencija)
Olakšice ili izuzeća od redovne granične kontrole
Pojam „migrant“ nema jedinstvenu definiciju u međunarodnom pravu. Međunarodna organizacija za migracije (IOM) koristi ga kao krovni pojam, dok UNHCR inzistira na razlikovanju izbjeglica od migranata, jer samo izbjeglice uživaju poseban režim zaštite iz Konvencije iz 1951. Ta razlika nije semantička: o njoj ovisi može li država osobu vratiti.
2. Opći međunarodnopravni okvir
Međunarodno pravo jamči asimetrična prava: svatko smije napustiti bilo koju zemlju i vratiti se u svoju, ali nitko nema opće pravo ući u tuđu državu. Država je suverena u odlučivanju o ulasku stranaca, ali tu suverenost ograničavaju apsolutne zabrane (mučenje, vraćanje u opasnost) i postupovna jamstva.
2.1. Pravo napuštanja zemlje i pravo povratka
• Čl. 13. st. 2. Opće deklaracije o ljudskim pravima (1948) i čl. 12. st. 2. i 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (MPGPP) jamče pravo napustiti svaku zemlju, uključujući vlastitu, i pravo da nitko ne bude proizvoljno lišen prava ulaska u svoju zemlju.
• Čl. 2. Protokola br. 4 uz EKLJP jamči slobodu napuštanja bilo koje zemlje; ograničenja moraju biti propisana zakonom i nužna u demokratskom društvu (nacionalna sigurnost, javni red, sprječavanje kaznenih djela, prava drugih).
• Čl. 3. Protokola br. 4 zabranjuje protjerivanje vlastitih državljana i jamči njihovo pravo ulaska. Čl. 32. Ustava RH sadrži istovjetna jamstva: hrvatski državljanin ne smije biti protjeran, lišen državljanstva ni izručen drugoj državi, osim u izvršenju odluke o izručenju ili predaji u skladu s međunarodnim ugovorom ili pravnom stečevinom EU-a.
2.2. Zabrana vraćanja (non-refoulement)
Načelo zabrane vraćanja temelj je cijelog izbjegličkog prava. Ono ima nekoliko slojeva različite snage:
1. Čl. 33. Konvencije o statusu izbjeglica (1951) – izbjeglica se ne smije protjerati ili vratiti na granice područja gdje bi mu život ili sloboda bili ugroženi; iznimka postoji za osobe koje predstavljaju opasnost za sigurnost zemlje ili su pravomoćno osuđene za osobito teško kazneno djelo.
2. Čl. 3. Konvencije UN-a protiv mučenja (1984) – apsolutna zabrana vraćanja u državu u kojoj postoji opasnost od mučenja.
3. Čl. 3. EKLJP – prema praksi ESLJP-a (Soering protiv UK, 1989.; Chahal protiv UK, 1996.; Saadi protiv Italije, 2008.) zabrana je apsolutna i ne dopušta odvagivanje sa sigurnosnim interesima države.
4. Čl. 19. st. 2. Povelje EU o temeljnim pravima – nitko ne smije biti udaljen, protjeran ili izručen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili nečovječnom postupanju.
Načelo vrijedi i na samoj granici i izvan teritorija države, kada ona ostvaruje jurisdikciju (presretanje na otvorenom moru, rad graničnih službenika u trećoj zemlji).
2.3. Zabrana kažnjavanja zbog nezakonitog ulaska
Prema čl. 31. Konvencije iz 1951. država ne smije kazniti izbjeglicu zbog nezakonitog ulaska ili boravka ako dolazi izravno s područja na kojem mu je život ili sloboda bila ugrožena, ako se bez odgode javi vlastima i navede valjane razloge. To je razlog zbog kojeg se tražitelj azila koji prijeđe „zelenu granicu“ ne bi smio prekršajno kažnjavati za nezakonit prelazak granice.
2.4. Zabrana kolektivnog protjerivanja
Čl. 4. Protokola br. 4 uz EKLJP i čl. 19. st. 1. Povelje EU zabranjuju kolektivno protjerivanje. Svaka osoba ima pravo na razumno i objektivno ispitivanje njezina pojedinačnog slučaja prije udaljenja. ESLJP je u predmetu N.D. i N.T. protiv Španjolske (2020.) postavio važno ograničenje: osoba koja vlastitim ponašanjem (masovnim jurišem na ogradu) zaobiđe postojeće i djelotvorne legalne putove ulaska ne može se pozivati na tu zaštitu – ali samo ako je država doista omogućila stvaran i djelotvoran pristup zakonitim putovima.
2.5. Ostala relevantna jamstva
• Pravo na slobodu (čl. 5. EKLJP, čl. 6. Povelje) – zadržavanje na granici ili u tranzitnoj zoni mora imati zakonsku osnovu, biti nužno i podložno sudskom nadzoru (Amuur protiv Francuske, 1996.; Z.A. i drugi protiv Rusije, 2019.).
• Pravo na djelotvoran pravni lijek (čl. 13. EKLJP, čl. 47. Povelje) – kada osoba tvrdi da bi joj vraćanje izazvalo nepopravljivu štetu, pravni lijek mora imati automatski suspenzivni učinak (Gebremedhin protiv Francuske, 2007.; De Souza Ribeiro protiv Francuske, 2012.).
• Prava djeteta – Konvencija UN-a o pravima djeteta (1989) obvezuje na zaštitu najboljeg interesa djeteta i u postupcima na granici.
• Konvencija o statusu osoba bez državljanstva (1954) i Konvencija o smanjenju apatridije (1961) – zaštita osoba koje nijedna država ne smatra svojim državljaninom.
• Protokol o krijumčarenju migranata (Palermo, 2000) – čl. 5. propisuje da se sami migranti ne smiju kazneno progoniti zbog toga što su bili predmet krijumčarenja.
3. Pravni okvir Europske unije
Pravo EU-a dijeli osobe na granici u tri bitno različita režima: građane EU-a i njihove obitelji (sloboda kretanja), državljane trećih zemalja koji dolaze legalno (schengenska pravila i pravila o zakonitim migracijama) te osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita ili koje dolaze nezakonito (Pakt o migracijama i azilu i pravila o vraćanju). Sva tri režima vezana su Poveljom EU o temeljnim pravima.
3.1. Primarno pravo
• Čl. 3. st. 2. UEU i čl. 67. UFEU – Unija osigurava područje slobode, sigurnosti i pravde bez nadzora unutarnjih granica, uz zajedničku politiku azila, useljavanja i nadzora vanjskih granica utemeljenu na solidarnosti.
• Čl. 77.–80. UFEU – pravne osnove za politiku nadzora granica (čl. 77.), azila (čl. 78.), useljavanja (čl. 79.) i načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti (čl. 80.).
• Čl. 20.–21. UFEU – građanstvo Unije i pravo slobodnog kretanja i boravka.
• Povelja EU o temeljnim pravima – čl. 1. (dostojanstvo), čl. 4. (zabrana mučenja), čl. 6. (sloboda), čl. 18. (pravo na azil), čl. 19. (zabrana kolektivnog protjerivanja i non-refoulement), čl. 24. (prava djeteta), čl. 45. (sloboda kretanja), čl. 47. (djelotvoran pravni lijek).
3.2. Zakonik o schengenskim granicama
Temeljni propis je Uredba (EU) 2016/399 (Zakonik o schengenskim granicama), izmijenjena osobito Uredbom (EU) 2024/1717. Njezina ključna rješenja za prava putnika:
• Čl. 6. – uvjeti ulaska za državljane trećih zemalja na kratkotrajni boravak (do 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana): valjana putna isprava, viza ako je potrebna (odnosno ETIAS odobrenje nakon početka rada sustava), opravdanje svrhe i uvjeta boravka, dostatna sredstva za uzdržavanje, da osoba nije upisana u SIS radi zabrane ulaska te da ne predstavlja prijetnju javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti ili javnom zdravlju.
• Čl. 7. – granični službenici dužni su u potpunosti poštovati ljudsko dostojanstvo, a mjere moraju biti razmjerne; zabranjena je diskriminacija na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije.
• Čl. 8. – minimalna provjera za osobe koje uživaju pravo slobodnog kretanja te temeljita provjera za državljane trećih zemalja pri ulasku i izlasku; građani EU-a od 2017. također se sustavno provjeravaju kroz baze podataka (SIS, Interpol).
• Čl. 14. – odbijanje ulaska samo obrazloženom odlukom na standardnom obrascu, s navođenjem razloga; osoba ima pravo na žalbu u skladu s nacionalnim pravom, a žalba nema suspenzivni učinak; ako se utvrdi da je odbijanje bilo neosnovano, osoba ima pravo na ispravak poništenog pečata ili zapisa. Odbijanje ne dira u primjenu posebnih odredaba o pravu na azil i međunarodnu zaštitu.
• Čl. 25.–35. – privremeno ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica; izmjenom iz 2024. produljeni su mogući rokovi (do dvije godine, iznimno dodatno), uz obvezu procjene nužnosti i razmjernosti. Više je država (Njemačka, Austrija, Slovenija, Francuska, Nizozemska, Poljska i dr.) posljednjih godina uvelo takav nadzor, što se izravno osjeća i na granici Slovenije i Hrvatske.
• Izmjenom iz 2024. uveden je i pojam instrumentalizacije migranata (kada treća država namjerno potiče dolazak migranata radi destabilizacije), uz mogućnost ograničavanja broja graničnih prijelaza i radnog vremena.
3.3. Digitalna granica: EES i ETIAS
• Sustav ulaska/izlaska (EES), Uredba (EU) 2017/2226 – postupno uveden od 12. listopada 2025., a potpuno operativan od 10. travnja 2026. Na svim vanjskim schengenskim prijelazima bilježi ime, podatke iz putne isprave, fotografiju lica i otiske prstiju te datum i mjesto ulaska i izlaska državljana trećih zemalja na kratkotrajnom boravku; pečatiranje putovnica je ukinuto. Podaci se u pravilu čuvaju tri godine (pet godina za osobe koje su prekoračile dopušteni boravak). Osoba ima prava iz Opće uredbe o zaštiti podataka – pristup, ispravak, brisanje – te pritužbu nadzornom tijelu (u RH Agencija za zaštitu osobnih podataka).
• ETIAS, Uredba (EU) 2018/1240 – putno odobrenje za bezvizne državljane trećih zemalja (naknada 20 eura, valjanost tri godine). Sustav do danas nije počeo s radom: EU je ranije najavljivao zadnje tromjesečje 2026., ali službeni datum još nije objavljen, uz najavu prijelaznog razdoblja nakon početka rada. Odbijanje ETIAS odobrenja mora biti obrazloženo i podložno je žalbi u državi članici koja je donijela odluku.
• Schengenski informacijski sustav (SIS), Uredbe (EU) 2018/1860–1862 – upozorenja o zabrani ulaska i boravka, vraćanju i traženim osobama; upis u SIS najčešći je razlog odbijanja ulaska.
• Vizni zakonik, Uredba (EZ) 810/2009 – jedinstvena schengenska viza; odbijanje vize mora biti obrazloženo i podložno žalbi (čl. 32.), što je Sud EU potvrdio u predmetu El Hassani (C-403/16).
3.4. Sloboda kretanja građana EU-a – Direktiva 2004/38/EZ
Građanin EU-a može ući u drugu državu članicu samo uz valjanu osobnu iskaznicu ili putovnicu, bez vize i bez ikakvih drugih uvjeta, a boravak do tri mjeseca ne smije se uvjetovati ničim osim posjedovanjem isprave (čl. 5.–6.). Članovi obitelji koji su državljani trećih zemalja mogu trebati vizu, ali se ona izdaje besplatno i u ubrzanom postupku, a boravišna iskaznica člana obitelji oslobađa od vize. Ulazak se može ograničiti samo iz razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, i to na temelju osobnog ponašanja osobe koje predstavlja stvarnu, sadašnju i dovoljno ozbiljnu prijetnju (čl. 27.), uz jamstva iz čl. 30.–31. (pisana i obrazložena odluka, pravni lijek).
3.5. Pakt o migracijama i azilu (primjenjuje se od 12. lipnja 2026.)
Pakt čini deset zakonodavnih akata donesenih u svibnju 2024. Za osobe na granici najvažniji su:
Akt
Sadržaj važan za osobe na granici
Uredba (EU) 2024/1356 o probiru
Obvezan probir do 7 dana na vanjskoj granici: identifikacija, zdravstvena provjera, provjera ranjivosti i sigurnosti; neovisni mehanizam praćenja temeljnih prava
Uredba (EU) 2024/1348 o postupcima azila
Zajednički postupak; obvezni granični postupak (najviše 12 tjedana) za određene skupine, npr. državljane zemalja s udjelom priznavanja ispod 20 %; pravo na besplatno pravno savjetovanje
Uredba (EU) 2024/1349 o postupku vraćanja na granici
Vraćanje odbijenih tražitelja s granice u roku do 12 tjedana
Uredba (EU) 2024/1351 o upravljanju azilom i migracijama
Zamjenjuje Dublin III; pravila o nadležnoj državi i mehanizam obvezne solidarnosti
Uredba (EU) 2024/1347 o kvalifikaciji
Kriteriji za status izbjeglice i supsidijarnu zaštitu te prava korisnika
Direktiva (EU) 2024/1346 o uvjetima prihvata
Smještaj, hrana, zdravstvena skrb, pristup tržištu rada najkasnije nakon 6 mjeseci
Uredba (EU) 2024/1358 (Eurodac)
Biometrijski podaci tražitelja i nezakonitih migranata, od 6. godine života
Uredba (EU) 2024/1359 o krizi i višoj sili
Odstupanja od rokova i postupaka u kriznim situacijama i kod instrumentalizacije
Prava osobe na granici u novom sustavu jesu: pravo da bude obaviještena o postupku, pravo podnijeti zahtjev za zaštitu i ostati na državnom području do odluke (u pravilu i tijekom žalbe, uz iznimke), pravo na tumača, pravo na pravno savjetovanje, posebna jamstva za ranjive osobe i djecu, zdravstveni pregled te pravo na djelotvoran pravni lijek. Probir se prema Uredbi 2024/1356 ne smatra ulaskom na državno područje (pravna fikcija „neulaska“), što kritičari smatraju rizikom za zaobilaženje jamstava.
U veljači 2026. doneseni su i izmjene Uredbe o postupcima kojima je uspostavljen prvi zajednički popis sigurnih zemalja podrijetla (Bangladeš, Egipat, Indija, Kolumbija, Kosovo, Maroko, Tunis i, uz iznimke, zemlje kandidatkinje) te prošireni koncept sigurne treće zemlje. Europski parlament je 17. lipnja 2026. potvrdio i dogovor o novoj Uredbi o vraćanju, koja zamjenjuje Direktivu 2008/115/EZ, ukida automatski suspenzivni učinak žalbe i dopušta tzv. return hubs (centre za vraćanje u trećim zemljama); konačno donošenje i datum primjene treba provjeriti u Službenom listu EU.
3.6. Zakonite migracije i ostali instrumenti
• Direktiva (EU) 2021/1883 (EU Plava karta za visokokvalificirane radnike), Direktiva (EU) 2024/1233 (jedinstvena dozvola za boravak i rad), Direktiva 2014/36/EU (sezonski radnici), Direktiva 2003/86/EZ (spajanje obitelji), Direktiva 2003/109/EZ (dugotrajni boravištari), Direktiva (EU) 2016/801 (studenti i istraživači).
• Direktiva 2001/55/EZ o privremenoj zaštiti – aktivirana 2022. za raseljene osobe iz Ukrajine i produljena do 4. ožujka 2027.
• Uredba (EU) 2019/1896 o Europskoj graničnoj i obalnoj straži (Frontex) – uključuje službenika za temeljna prava, mehanizam pritužbi i promatrače temeljnih prava.
4. Hrvatsko zakonodavstvo
Hrvatski propisi o granici u 2026. godini doživjeli su dvije važne izmjene: Zakon o nadzoru državne granice usklađen je s izmijenjenim Zakonikom o schengenskim granicama (NN 13/26, na snazi od 14. veljače 2026.), a Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti s Paktom o migracijama i azilu (NN 59/26, na snazi od 12. lipnja 2026.).
Propis
Pročišćeni tekst
Što uređuje
NN 56/90 … 5/14
Čl. 23. (zabrana zlostavljanja), čl. 32. (sloboda kretanja i pravo napuštanja države), čl. 33. (pravo azila i zabrana izručenja zbog političkih djela), čl. 26. (jednakost stranaca pred sudovima)
Zakon o nadzoru državne granice
NN 83/13, 27/16, 114/22, 151/22, 13/26
Granična kontrola, granični prijelazi, ovlasti granične policije, ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica, prekršaji
NN 133/20, 114/22, 151/22, 40/25, 55/26
Ulazak, kratkotrajni, privremeni i stalni boravak, rad stranaca, vraćanje, zabrana ulaska, prihvatni centar za strance
Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti
NN 70/15, 127/17, 33/23, 17/25, 59/26
Azil, supsidijarna i privremena zaštita, prava tražitelja, granični postupak
Zakon o boravku i slobodi kretanja državljana EGP-a i članova njihovih obitelji
NN 66/19, 53/20, 133/20
Prenosi Direktivu 2004/38/EZ
Zakon o hrvatskom državljanstvu
NN 53/91 … 102/19
Status hrvatskih državljana, iseljenika i njihovih potomaka
Zakon o putnim ispravama hrvatskih državljana i Zakon o osobnoj iskaznici
–
Isprave za izlazak i ulazak hrvatskih državljana
Kazneni zakon
NN 125/11 i dr.
Čl. 326. (protuzakonito ulaženje, kretanje i boravak – krijumčarenje), čl. 106. (trgovanje ljudima), čl. 104. (mučenje)
4.1. Zakon o nadzoru državne granice
Zakon razlikuje graničnu kontrolu na graničnim prijelazima i zaštitu granice izvan njih. Za prava putnika ključno je sljedeće:
• Državna granica smije se prijeći samo na graničnom prijelazu, u vrijeme njegova rada i s valjanom ispravom; iznimke postoje za pogranični promet, pomorce, rekreacijska plovila i ribare.
• Granična policija ima ovlasti utvrđivanja identiteta, pregleda osoba, prijevoznih sredstava i prtljage te ovlasti postupanja u unutrašnjosti (provjere u pojasu uz granicu). Pri tome se primjenjuju i jamstva iz Zakona o policijskim poslovima i ovlastima – načelo razmjernosti, posebna obzirnost prema djeci i ranjivim osobama te stroga pravila o sredstvima prisile.
• Izmjenama iz 2026. Vlada može privremeno ponovno uvesti nadzor i samo na dijelovima unutarnje granice, i to i zbog ozbiljnih prijetnji javnom zdravlju; Vlada može odlučiti i o privremenom zatvaranju ili skraćenju radnog vremena pojedinih graničnih prijelaza. Mjere moraju biti razmjerne, vremenski ograničene i obrazložene.
• Nezakonit prelazak granice prekršaj je za koji je propisana novčana kazna; prema čl. 31. Konvencije iz 1951. ta se odredba ne bi smjela primjenjivati na izbjeglice koji su se bez odgode javili vlastima.
4.2. Zakon o strancima
• Ulazak: stranac može ući i boraviti na temelju valjane putne isprave i vize ili dozvole boravka, ako ima sredstva za uzdržavanje, opravdanu svrhu boravka i ako mu nije izrečena zabrana ulaska; uvjeti su usklađeni s čl. 6. Zakonika o schengenskim granicama.
• Odbijanje ulaska donosi granična policija rješenjem na standardnom obrascu; žalba ne odgađa izvršenje.
• Rad: izmjenama NN 40/25 dozvole za boravak i rad izdaju se na najdulje tri godine (sezonske do devet mjeseci), radnik smije promijeniti poslodavca ili zanimanje unutar važenja dozvole uz određene uvjete, a nakon prestanka radnog odnosa ima pravo na razdoblje dopuštene nezaposlenosti radi traženja novog poslodavca. Plaća mora biti jednaka plaći domaćih radnika na istom radnom mjestu. Novelom NN 55/26 (na snazi od 4. lipnja 2026.) dodatno su pooštreni uvjeti za poslodavce (omjer domaćih i stranih radnika, uvjeti smještaja prema izmijenjenom Pravilniku o boravku državljana trećih zemalja od 30. travnja 2026.).
• Iseljenici i potomci: hrvatski iseljenici i njihovi potomci uživaju povlašteni položaj – privremeni boravak, rad bez dozvole za boravak i rad, pristup obrazovanju te pravo odmah podnijeti zahtjev za primitak u državljanstvo.
• Vraćanje: rješenje o povratku s rokom za dobrovoljni odlazak (u pravilu 7 do 30 dana), prisilno udaljenje, zabrana ulaska do pet godina (dulje samo kod ozbiljne prijetnje), smještaj u Prihvatni centar za strance u Ježevu, Trilju ili Tovarniku kao krajnja mjera, uz sudski nadzor upravnog suda.
4.3. Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (NN 59/26)
Izmjene usklađene s Paktom uvode: zajednički EU popis sigurnih zemalja podrijetla, prikupljanje podataka u Eurodac za sve osobe starije od šest godina, obvezni granični postupak za određene skupine tražitelja (osobe koje obmanjuju tijela, predstavljaju sigurnosnu prijetnju ili dolaze iz zemalja niske stope priznavanja), preciziranje mjera ograničenja kretanja i zadržavanja u specijaliziranim objektima te jačanje postupovnih jamstava zadržanih tražitelja – osobito pravo pristupa organizacijama koje pružaju pravnu pomoć. Uvedena je i obveza sudjelovanja u integracijskim mjerama, uključujući tečajeve hrvatskog jezika.
Tražitelj ima pravo na: boravak do izvršnosti odluke, smještaj i materijalne uvjete prihvata, zdravstvenu zaštitu (hitnu i nužnu, a ranjive osobe i širu), osnovno i srednje obrazovanje za djecu, pristup tržištu rada nakon zakonom propisanog roka, besplatnu pravnu pomoć u postupku pred upravnim sudom, tumača i obavijest o pravima na jeziku koji razumije.
4.4. Kaznenopravna zaštita
Čl. 326. KZ kažnjava onoga tko omogući drugome nezakonit ulazak, kretanje ili boravak (krijumčarenje ljudi), osobito ako to čini radi koristi, a teži oblici postoje ako je ugrožen život ili ako je djelo počinjeno prema djetetu. Sam migrant nije počinitelj tog djela, što je u skladu s čl. 5. Palermskog protokola. Trgovanje ljudima (čl. 106. KZ) i postupanje službenih osoba protivno čl. 104. KZ (mučenje) dodatno štite osobe u pokretu.
5. Prava po kategorijama osoba
Opseg prava na granici raste s jačinom pravne veze između osobe i države: najjači je kod vlastitih državljana (bezuvjetno pravo ulaska), zatim kod građana EU-a (pravo slobodnog kretanja), a najslabiji kod državljana trećih zemalja bez potrebe za zaštitom. Iznimku čine izbjeglice i osobe izložene riziku mučenja – njihova zaštita od vraćanja apsolutna je bez obzira na način dolaska.
Kategorija
Pravo ulaska
Vrsta kontrole
Može li biti odbijen?
Pravni lijek
Zaštita od vraćanja
Hrvatski državljanin
Bezuvjetno (čl. 32. Ustava, čl. 3. Prot. 4)
Minimalna + provjera u bazama
Ne
Upravni spor
Ne može biti protjeran
Građanin EU/EGP/Švicarske
Da, uz osobnu ispravu
Minimalna + provjera u bazama
Samo zbog stvarne i ozbiljne prijetnje (čl. 27. Dir. 2004/38)
Žalba i sudska zaštita, čl. 31. Direktive
Jaka zaštita od protjerivanja
Član obitelji građanina EU (treća zemlja)
Izvedeno pravo
Temeljita, ali s olakšicama
Samo iz razloga iz Direktive
Kao građanin EU
Jaka
Turist / poslovni putnik iz treće zemlje
Ne, samo ako ispunjava uvjete iz čl. 6. ZSG
Temeljita + EES (i ETIAS)
Da, obrazloženim rješenjem
Žalba bez suspenzivnog učinka
Opća (čl. 3. EKLJP)
Radnik, student, član obitelji (imigrant)
Na temelju vize/dozvole
Temeljita
Da, ako ne ispunjava uvjete
Upravni spor
Opća
Tražitelj međunarodne zaštite
Pravo pristupa postupku i ostanka do odluke
Probir (do 7 dana)
Ne smije biti vraćen prije odluke
Žalba, u pravilu suspenzivna
Apsolutna
Priznata izbjeglica / supsidijarna zaštita
Boravak i putna isprava za izbjeglice
Redovna
Samo u iznimkama iz čl. 33. st. 2. Konvencije
Upravni spor
Apsolutna u pogledu mučenja
Osoba s nezakonitim boravkom
Ne
–
Vraćanje uz jamstva
Pravni lijek protiv odluke o vraćanju
Opća + zabrana kolektivnog protjerivanja
Maloljetnik bez pratnje
Kao gore, uz pojačana jamstva
Prilagođena dobi
Uz najbolji interes djeteta
Uz posebnog skrbnika
Pojačana
5.1. Putnik – vlastiti državljanin
Hrvatski državljanin ima bezuvjetno pravo ući u Hrvatsku i ne smije biti protjeran. Pri izlasku ga se smije spriječiti samo na temelju zakona i odluke nadležnog tijela (npr. mjera opreza zabrane napuštanja boravišta, europski uhidbeni nalog, oduzeta putna isprava). Pri prelasku vanjske granice podliježe minimalnoj provjeri (identitet i valjanost isprave) i automatskoj provjeri u SIS-u i Interpolovim bazama, ali ne i ispitivanju svrhe putovanja ili sredstava. Unutar schengenskog prostora prelazi unutarnje granice bez kontrole, osim u razdobljima ponovno uvedenog nadzora.
5.2. Građanin EU-a i članovi obitelji
Građanin druge države članice za ulazak treba samo osobnu iskaznicu ili putovnicu; ne smije ga se pitati o svrsi puta ni o sredstvima, niti mu se smije udariti pečat u putovnicu. Ako nema ispravu, mora mu se omogućiti da drugim sredstvima dokaže državljanstvo prije vraćanja (Sud EU, MRAX, C-459/99). Ograničenje je dopušteno samo zbog javnog poretka, sigurnosti i zdravlja, i to na temelju osobnog ponašanja; prethodna kaznena osuda sama po sebi nije dovoljna. Članovi obitelji iz trećih zemalja uživaju izvedeno pravo: besplatna viza u ubrzanom postupku, a vlasnici boravišne iskaznice člana obitelji ne trebaju vizu.
5.3. Turist i drugi putnik iz treće zemlje (kratkotrajni boravak)
Turist iz treće zemlje nema subjektivno pravo ulaska, ali ima pravo na:
• poštovanje dostojanstva i zabranu diskriminacije (čl. 7. ZSG);
• obavijest o svrsi i postupku provjere te, ako se upućuje na kontrolu druge linije, razgovor u odvojenom prostoru;
• informaciju o maksimalnom trajanju boravka (pravilo 90/180 dana), koje sada automatski računa EES;
• obrazloženo rješenje o odbijanju ulaska na standardnom obrascu iz Priloga V. ZSG, s naznakom razloga i mogućnosti žalbe te kontakt podacima pravnih savjetnika;
• zaštitu osobnih podataka unesenih u EES, VIS i SIS;
• pravo zatražiti međunarodnu zaštitu u svakom trenutku, uključujući i na granici.
Za državljane zemalja s bezviznim režimom (npr. SAD, Kanada, Australija, Ujedinjeno Kraljevstvo, zemlje zapadnog Balkana) dosad je bila dovoljna putovnica; nakon početka rada ETIAS-a trebat će im i elektroničko putno odobrenje.
5.4. Imigrant (dugotrajni boravak)
Imigrant ulazi na temelju nacionalne vize (D), dozvole za boravak i rad, Plave karte EU, odobrenja privremenog boravka radi spajanja obitelji, studija ili istraživanja. Prava na granici ista su kao kod putnika, ali s ključnom razlikom: odbijanje dozvole ili vize mora biti obrazloženo i podložno upravnom sporu. Nakon pet godina zakonitog boravka stječe se pravo na status dugotrajnog boravištara EU (Direktiva 2003/109/EZ), uz jednako postupanje u pogledu rada, obrazovanja i socijalne sigurnosti te pojačanu zaštitu od protjerivanja.
5.5. Emigrant (izlazak iz zemlje)
Pravo napustiti zemlju jamči čl. 32. Ustava RH i čl. 2. Protokola br. 4 EKLJP. Država ne smije uvjetovati izlazak ničim osim valjanom ispravom i zakonitim ograničenjima (sudske mjere, neplaćeni dugovi samo ako je to zakonom predviđeno i razmjerno). ESLJP je zabranu napuštanja zemlje zbog duga ili predugo trajanje zabrane proglasio povredom (Riener protiv Bugarske, 2006.; Napijalo protiv Hrvatske, 2003. – nerazmjerno zadržavanje putovnice na granici). Emigrant zadržava hrvatsko državljanstvo i biračko pravo, a iseljenici i potomci imaju povlašten položaj pri povratku.
5.6. Izbjeglica i tražitelj međunarodne zaštite
Ova kategorija ima najširi i najzaštićeniji skup prava:
1. Pravo pristupa postupku – zahtjev se može izraziti bilo kojem službeniku, i na granici i u unutrašnjosti, na bilo kojem jeziku i bilo kojim riječima; službenik ga mora registrirati (prema Uredbi 2024/1348 u roku od pet dana, iznimno dulje).
2. Pravo ostanka do odluke prvog stupnja i, u pravilu, tijekom žalbe.
3. Zabrana kažnjavanja zbog nezakonitog ulaska (čl. 31. Konvencije).
4. Pravo na informaciju, tumača, besplatno pravno savjetovanje i osobni razgovor.
5. Pravo na materijalne uvjete prihvata – smještaj, hrana, odjeća, zdravstvena skrb, obrazovanje djece.
6. Ograničenje zadržavanja – samo na zakonom propisanim osnovama, kao krajnja mjera, uz sudski nadzor; zadržavanje djece samo iznimno.
7. Zaštita od vraćanja u državu progona ili rizika od mučenja.
Korisnik zaštite dobiva dozvolu boravka (azilant pet, stranac pod supsidijarnom zaštitom u pravilu tri godine), putnu ispravu za izbjeglice, pravo na rad, obrazovanje, socijalnu skrb i spajanje obitelji. Osobe pod privremenom zaštitom (raseljeni iz Ukrajine) imaju pravo slobodnog ulaska i izlaska te rada bez dozvole, a zaštita je produljena do 4. ožujka 2027.
5.7. Nezakoniti migrant (osoba bez prava boravka)
I osoba koja je nezakonito prešla granicu zadržava temeljna prava: zabranu zlostavljanja, pravo na hitnu medicinsku skrb, pravo zatražiti azil, pravo na pojedinačnu odluku o vraćanju, rok za dobrovoljni odlazak, pravo na pravni lijek, zaštitu od proizvoljnog zadržavanja (najdulje 6 mjeseci, iznimno 18 mjeseci prema Direktivi 2008/115/EZ) te pravo na neovisni nadzor prisilnog udaljenja. Neformalna vraćanja bez postupka („pushbackovi“) nisu dopuštena – ni prema EKLJP-u ni prema pravu EU-a – a upravo su ona najčešći predmet pritužbi i sudskih postupaka protiv Hrvatske (vidi odjeljak 7).
5.8. Maloljetnici bez pratnje i ranjive osobe
Djetetu bez pratnje mora se odmah imenovati posebni skrbnik (prema Paktu: zastupnik najkasnije 15 dana od podnošenja zahtjeva), procjena dobi provodi se multidisciplinarno i kao krajnja mjera, uz presumpciju maloljetnosti u slučaju sumnje. Djeca bez pratnje u pravilu su izuzeta od graničnog postupka, osim ako predstavljaju sigurnosnu prijetnju. Ranjive osobe (trudnice, žrtve mučenja i nasilja, teško bolesni, osobe s invaliditetom) imaju pravo na posebna postupovna i prihvatna jamstva, koja se utvrđuju već u probiru.
5.9. Apatridi
Osobe bez državljanstva imaju pravo na putnu ispravu iz Konvencije iz 1954. i zaštitu od proizvoljnog i dugotrajnog zadržavanja kad udaljenje nije moguće. Hrvatska nema poseban postupak utvrđivanja apatridije, na što upozoravaju UNHCR i Pučka pravobraniteljica.
5.10. Žrtve trgovanja ljudima
Žrtva državljanin treće zemlje ima pravo na rok za oporavak i razmišljanje (u RH 60 dana, za djecu 90 dana), privremeni boravak, smještaj u skloništu, medicinsku i psihološku pomoć te besplatnu pravnu pomoć, neovisno o tome želi li surađivati s tijelima kaznenog progona. Ne smije se kazneno ili prekršajno goniti za djela na koja je bila prisiljena (čl. 8. Direktive 2011/36/EU).
5.11. Posebne kategorije
• Pogranični radnici i stanovnici pograničnog pojasa – režim malograničnog prometa (Uredba (EZ) 1931/2006) i bilateralni sporazumi (npr. s Bosnom i Hercegovinom) omogućuju olakšani prelazak.
• Pomorci, piloti i posade – posebna pravila u Prilogu VI. ZSG; pomorci smiju na kopno uz pomorsku knjižicu.
• Diplomati – imunitet i povlastice iz Bečke konvencije o diplomatskim odnosima; ne podliježu pregledu prtljage, osim iznimno.
• Osobe pod međunarodnom potjernicom – mogu biti zadržane na granici, ali uz jamstva iz postupka izručenja i zabranu izručenja u zemlju gdje im prijeti mučenje ili politički progon (čl. 33. st. 4. Ustava RH; Sud EU, Petruhhin, C-182/15).
6. Ulazak u Europsku uniju i izlazak iz nje
Ulazak u EU za državljanina treće zemlje danas je trostupanjski filtar – prethodna kontrola (viza ili, uskoro, ETIAS), biometrijska kontrola na granici (EES) i, za osobe koje dolaze nezakonito ili traže zaštitu, obvezni probir. Izlazak je pravno mnogo jednostavniji, ali se i on od travnja 2026. sustavno bilježi.
6.1. Tijek ulaska na vanjskoj granici – zakoniti putnik iz treće zemlje
1. Prije puta – zahtjev za schengensku vizu (Vizni zakonik) ili, za bezvizne putnike, ETIAS odobrenje nakon početka rada sustava. Prijevoznik je dužan provjeriti ima li putnik potrebnu ispravu (čl. 26. Schengenske provedbene konvencije), pod prijetnjom sankcija.
2. Na graničnom prijelazu – temeljita provjera iz čl. 8. ZSG: putna isprava, viza, svrha i trajanje boravka, sredstva za uzdržavanje, provjere u SIS-u, VIS-u i EES-u; pri prvom ulasku uzimaju se fotografija lica i četiri otiska prstiju (djeca do 12 godina oslobođena su otisaka).
3. Druga linija kontrole – dodatno ispitivanje u odvojenom prostoru, uz pravo na tumača i obavijest na razumljivom jeziku.
4. Odluka – dopuštenje ulaska (zapis u EES-u umjesto pečata) ili rješenje o odbijanju ulaska prema čl. 14. ZSG.
5. Pravni lijek – žalba prema nacionalnom pravu (u RH žalba MUP-u, potom upravni spor), bez suspenzivnog učinka; ako je odbijanje bilo neosnovano, zapis se ispravlja.
6.2. Tijek ulaska za osobu koja traži zaštitu ili dolazi nezakonito (od 12. lipnja 2026.)
1. Probir (Uredba 2024/1356) – do sedam dana na granici ili do tri dana kod uhićenja u unutrašnjosti: utvrđivanje identiteta, preliminarni zdravstveni pregled, procjena ranjivosti, sigurnosna provjera, unos u Eurodac. Osoba se za to vrijeme smatra da nije ušla na državno područje.
2. Upućivanje – u redoviti postupak azila, granični postupak azila (do 12 tjedana) ili postupak vraćanja.
3. Granični postupak – obvezan za osobe koje obmanjuju tijela, predstavljaju sigurnosnu prijetnju ili dolaze iz zemalja sa stopom priznavanja ispod 20 %; djeca bez pratnje u pravilu su izuzeta.
4. Vraćanje s granice – nakon odbijanja zahtjeva, u roku do 12 tjedana (Uredba 2024/1349).
U svakom od tih koraka vrijede apsolutna jamstva: zabrana mučenja i vraćanja u opasnost, pravo na pojedinačno ispitivanje, pravo na informaciju, tumača, pravnu pomoć te djelotvoran pravni lijek. Države članice morale su uspostaviti neovisni mehanizam praćenja temeljnih prava tijekom probira (čl. 10. Uredbe 2024/1356); u Hrvatskoj je od 2021. djelovao Nezavisni mehanizam nadzora postupanja policije, čija je uloga time postala pravno obvezna.
6.3. Izlazak iz Europske unije
• Građani EU-a – izlaze uz osobnu iskaznicu (za zemlje koje je priznaju) ili putovnicu; podliježu minimalnoj provjeri. Izlazak se može spriječiti samo zakonitom odlukom (kaznene mjere, europski uhidbeni nalog, privremena mjera u obiteljskom predmetu, npr. zabrana odvođenja djeteta).
• Državljani trećih zemalja – temeljita izlazna provjera: utvrđuje se jesu li prekoračili dopušteni boravak (EES to sada izračunava automatski) i jesu li u SIS-u. Prekoračenje boravka može rezultirati prekršajnom kaznom, rješenjem o povratku i zabranom ulaska, a zapis u EES-u čuva se pet godina.
• Djeca – za izlazak maloljetnika bez roditelja nacionalna pravila mogu tražiti suglasnost roditelja; granična policija posebno provjerava putuje li dijete s osobom koja ima roditeljsku skrb (Prilog VII. ZSG).
• Povratak (vraćanje) – prisilni izlazak na temelju odluke o vraćanju. Prednost ima dobrovoljni odlazak; prisilno udaljenje mora biti razmjerno, uz zabranu prekomjerne sile i obvezu neovisnog praćenja (čl. 8. st. 6. Direktive 2008/115/EZ). Nova Uredba o vraćanju, nakon početka primjene, uvest će europski nalog o vraćanju s uzajamnim priznavanjem, dulje zabrane ulaska i mogućnost premještanja u centre za vraćanje u trećim zemljama.
• Izručenje i predaja – posebni postupci pred sudom, uz zabranu izručenja u zemlju smrtne kazne ili mučenja.
6.4. Primjer Brexita – kada građanin EU-a postane državljanin treće zemlje
Izlazak Ujedinjenog Kraljevstva iz EU-a pokazuje koliko pravni status određuje prava na granici. Britanski državljani od 1. siječnja 2021. pri ulasku u schengenski prostor tretiraju se kao državljani treće zemlje: primjenjuje im se pravilo 90/180 dana, temeljita provjera i EES, a nakon početka rada ETIAS-a i obveza putnog odobrenja. Iznimku čine osobe obuhvaćene Sporazumom o povlačenju (oni koji su do kraja 2020. zakonito boravili u državi članici), koje zadržavaju prava slične slobodi kretanja i dokazuju ih posebnom boravišnom ispravom. Obrnuto, građani EU-a za ulazak u UK od 2025. trebaju britansko elektroničko odobrenje (ETA).
6.5. Unutarnje granice schengenskog prostora
Na unutarnjim granicama nema granične kontrole, ali policija smije provoditi provjere u pograničnom području ako one nemaju učinak jednak graničnoj kontroli (čl. 23. ZSG; Sud EU, Melki i Abdeli, C-188/10 i C-189/10). Ponovno uvedeni nadzor mora biti iznimna, nužna i razmjerna mjera; Sud EU je u presudi NW protiv Landespolizeidirektion Steiermark (C-368/20 i C-369/20, 2022.) utvrdio da država ne smije produljivati nadzor iznad propisanih rokova bez nove, ozbiljne prijetnje. Prema Hrvatskoj su takav nadzor posljednjih godina uvodile Slovenija i Austrija.
7. Sudska praksa
Sudska praksa europskih sudova oblikovala je tri ključna standarda: granica nije „pravni vakuum“ (država odgovara za svako postupanje svojih službenika), vraćanje bez pojedinačnog postupka u pravilu je zabranjeno kolektivno protjerivanje, a država koja navode o zlostavljanju ne istraži djelotvorno krši proceduralni aspekt čl. 2. i 3. EKLJP-a. Hrvatska je u tom području više puta osuđena.
7.1. Europski sud za ljudska prava – presude protiv Hrvatske
Predmet
Datum
Činjenice
Utvrđenje
Y.K. protiv Hrvatske, br. 38776/21
2025.
Turski državljanin kurdskog podrijetla udaljen bez pristupa postupku međunarodne zaštite; ograničen kontakt s odvjetnikom
Povreda procesnog aspekta čl. 3. i čl. 13. EKLJP
Daraibou protiv Hrvatske, br. 84523/17
17.1.2023.
Požar u prostoriji za zadržavanje migranata u policijskoj postaji Bajakovo, smrt troje ljudi
Povreda čl. 2. (materijalni i procesni aspekt)
5.12.2023.
Protjerivanje stranca na stalnom boravku iz razloga nacionalne sigurnosti bez uvida u razloge
Povreda postupovnih jamstava iz čl. 1. Protokola br. 7
M.H. i drugi protiv Hrvatske, br. 15670/18 i 43115/18
18.11.2021.
Afganistanska obitelj vraćena u Srbiju izvan graničnog prijelaza; šestogodišnja djevojčica poginula pod vlakom; zadržavanje djece u Tovarniku
Povreda čl. 2. (procesni), čl. 3. (zadržavanje djece), čl. 5., čl. 4. Protokola br. 4 (kolektivno protjerivanje) i čl. 34. (pritisak na odvjetnicu)
Napijalo protiv Hrvatske, br. 66485/01
13.11.2003.
Oduzimanje putovnice na granici zbog neplaćene prekršajne kazne
Povreda čl. 2. Protokola br. 4 (sloboda napuštanja zemlje)
Presuda M.H. i drugi pod pojačanim je nadzorom Odbora ministara Vijeća Europe; izvršenje je posljednji put razmatrano u lipnju 2025. Presuda je prva u kojoj je ESLJP prihvatio postojanje vraćanja („pushbacka“) s hrvatske granice, primijenivši pravilo da teret dokaza prelazi na državu kada podnositelji iznesu prima facie dokaze, a država ih ne opovrgne.
7.2. ESLJP – ključna načelna praksa protiv drugih država
Predmet
Godina
Načelo
Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv UK
1985.
Država ima pravo kontrolirati ulazak stranaca, ali bez diskriminacije
Amuur protiv Francuske
1996.
Zadržavanje u tranzitnoj zoni zračne luke jest lišenje slobode
Soering protiv UK; Chahal protiv UK; Saadi protiv Italije
1989.–2008.
Apsolutnost zabrane vraćanja u rizik od mučenja
M.S.S. protiv Belgije i Grčke [VV]
2011.
Vraćanje u državu sa sustavnim nedostacima sustava azila krši čl. 3.
Hirsi Jamaa i drugi protiv Italije [VV]
2012.
Presretanje na otvorenom moru = jurisdikcija; kolektivno protjerivanje vrijedi i izvan teritorija
Stamose protiv Bugarske
2012.
Automatska zabrana izlaska zbog povrede tuđeg imigracijskog prava nerazmjerna
Khlaifia i drugi protiv Italije [VV]
2016.
Nezakonito zadržavanje na brodovima i u prihvatnom centru; nema obveze pojedinačnog razgovora ako je osobi dana stvarna prilika iznijeti razloge
Ilias i Ahmed protiv Mađarske [VV]
2019.
Vraćanje u Srbiju kao „sigurnu treću zemlju“ bez temeljite procjene krši procesni aspekt čl. 3.
N.D. i N.T. protiv Španjolske [VV]
2020.
Iznimka od zabrane kolektivnog protjerivanja za osobe koje silom zaobiđu dostupne zakonite putove
M.K. i drugi protiv Poljske
2020.
Sustavno odbijanje primanja zahtjeva za azil na graničnom prijelazu = kolektivno protjerivanje i povreda čl. 3.
Shahzad protiv Mađarske
2021.
Vraćanje kroz vrata u ogradi bez identifikacije = kolektivno protjerivanje
A.R.E. protiv Grčke
2025.
Utvrđena sustavna praksa vraćanja na granici rijeke Evros
7.3. Sud Europske unije
Predmet
Godina
Načelo
MRAX, C-459/99
2002.
Članu obitelji građanina EU ne smije se odbiti ulazak samo zbog nedostatka vize ako dokaže identitet i obiteljsku vezu
Melki i Abdeli, C-188/10 i C-189/10
2010.
Policijske provjere u pograničnom pojasu ne smiju imati učinak granične kontrole
Koushkaki, C-84/12
2013.
Razlozi za odbijanje schengenske vize iscrpno su propisani; tijela imaju široku diskreciju u procjeni
El Hassani, C-403/16
2017.
Pravo na djelotvoran sudski lijek protiv odbijanja vize
X i X, C-638/16 PPU
2017.
Pravo EU ne obvezuje države na izdavanje humanitarnih viza
Petruhhin, C-182/15
2016.
Prije izručenja građanina EU trećoj državi treba obavijestiti njegovu državu članicu
FMS i drugi, C-924/19 PPU i C-925/19 PPU
2020.
Smještaj u tranzitnoj zoni Röszke predstavlja zadržavanje; potrebna sudska kontrola
Komisija protiv Mađarske, C-808/18
2020.
Ograničavanje pristupa postupku azila i vraćanja preko ograde krše pravo EU
M.A., C-72/22 PPU
2022.
Ni kod masovnog priljeva država ne smije uskratiti pravo na podnošenje zahtjeva za azil zbog nezakonitog ulaska
ADDE, C-143/22
2023.
Ni kod ponovno uvedenog nadzora unutarnjih granica ne smije se zaobići Direktiva o vraćanju
Komisija protiv Mađarske, C-823/21
2023.
Obveza prethodne izjave namjere u veleposlanstvu u trećoj zemlji nezakonito ograničava pravo na azil
NW, C-368/20 i C-369/20
2022.
Nadzor unutarnjih granica ne smije se produljivati bez nove ozbiljne prijetnje
7.4. Ustavni sud Republike Hrvatske
Ustavni sud od 2014. vodi posebnu vrstu predmeta (U-IIIBi) za ustavne tužbe zbog neučinkovite istrage povreda prava na život i zabrane mučenja. U odluci U-IIIBi-476/2020 od 23. ožujka 2021. utvrdio je povredu jer službena istraga o navodima o policijskom zlostavljanju uopće nije provedena, iako navodi dosežu minimalni prag težine; u odluci U-IIIBi-2933/2018 od 19. siječnja 2023. utvrdio je povredu čl. 23. Ustava zbog nedovoljno brze istrage zločina iz mržnje. U predmetu obitelji Hussiny Ustavni sud je ocijenio da nije bilo povrede, što je ESLJP poslije opovrgnuo – primjer koji pokazuje važnost domaćeg usklađivanja sa strasburškim standardima. Ustavni sud je i u postupcima ocjene ustavnosti Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti naglasio da se njegove odredbe moraju tumačiti u svjetlu prava EU-a (rješenje U-I-503/2018 od 24. lipnja 2020.).
7.5. Upravni sudovi
Upravni sudovi (Zagreb, Rijeka, Osijek, Split) i Visoki upravni sud RH nadziru zakonitost rješenja o odbijanju ulaska, povratku, zabrani ulaska, ograničenju slobode kretanja i odlukama o međunarodnoj zaštiti. Sudovi u novijoj praksi ističu obvezu individualizirane procjene razmjernosti zadržavanja, primjene blažih mjera kada god je moguće te obvezu MUP-a da provjeri stanje u zemlji podrijetla na temelju ažurnih i pouzdanih izvora (EUAA, UNHCR). Pojedinačne presude dostupne su u bazi sudske prakse SupraNova i na portalima IUS-INFO i Novi informator.
8. Poredbeno pravo
Sve razvijene države u posljednjih nekoliko godina pooštravaju režim ulaska, ali ih u tome ograničavaju vlastiti sudovi i međunarodne obveze. Zajednički trendovi su: elektronička putna odobrenja prije puta (ESTA, eTA, ETA, ETIAS), biometrijska kontrola, „eksternalizacija“ azila u treće zemlje te privremeni umjesto trajnog izbjegličkog statusa.
Država
Bezvizni ulazak / prethodno odobrenje
Pristup azilu na granici
Posebnosti i najnoviji razvoj
SAD
Visa Waiver Program + ESTA (90 dana)
Pravo podnijeti zahtjev svakoj osobi „fizički prisutnoj“ (INA § 208); ubrzano udaljenje (expedited removal) uz provjeru „vjerodostojnog straha“
Proklamacija od 20.1.2025. kojom je obustavljen pristup azilu na južnoj granici proglašena je nezakonitom presudom Prizivnog suda za D.C. od 24.4.2026.; prošireni zabrane ulaska (travel ban) za državljane niza zemalja pred sudovima
Kanada
eTA za zračni promet
Sporazum o sigurnoj trećoj zemlji sa SAD-om, od 2023. proširen na cijelu kopnenu granicu; Vrhovni sud ga je 2023. potvrdio (Canadian Council for Refugees)
Snažna sudska zaštita na temelju Kanadske povelje o pravima (Singh, 1985.: pravo na usmeno saslušanje)
Australija
ETA / eVisitor
Obvezno zadržavanje osoba bez vize; offshore processing na Nauruu
Visoki sud u predmetu NZYQ (2023.) zabranio neograničeno zadržavanje kada udaljenje nije realno moguće
Ujedinjeno Kraljevstvo
ETA za putnike bez vize, uključujući građane EU od 2025.
Plan za Ruandu ukinut; Border Security, Asylum and Immigration Act 2025
Od 2.3.2026. izbjeglički status i humanitarna zaštita daju se na 30 mjeseci uz redovite revizije (umjesto 5 godina); maloljetnici bez pratnje izuzeti
Švicarska
Schengen i Dublin kao pridružena članica
Postupak u saveznim centrima za azil, besplatno pravno zastupanje od 2019.
Nije članica EU, ali primjenjuje schengensku pravnu stečevinu, EES i Pakt u dijelu Dublina
Japan
Bezvizni režim za 70-ak zemalja; uvodi se JESTA
Vrlo niska stopa priznavanja izbjegličkog statusa
Izmjenom zakona iz 2023. (na snazi od 2024.) moguće je udaljenje nakon trećeg zahtjeva za azil; uveden status „komplementarne zaštite“
Turska
e-Visa
Konvencija iz 1951. uz geografsko ograničenje – puni status samo za Europljane
Najveća država prihvata na svijetu; Sirijci pod „privremenom zaštitom“; sporazum EU–Turska iz 2016.
Zapažanja iz poredbene analize
• Sudovi kao korektiv – i u SAD-u i u Australiji i u EU-u upravo su sudovi zaustavili najdalekosežnije mjere izvršne vlasti (zabrana azila na granici, neograničeno zadržavanje, vraćanje bez postupka). U Europi tu ulogu imaju dva nadnacionalna suda, što europski sustav čini najstrožim u pogledu jamstava.
• Eksternalizacija – australski model obrade izvan teritorija, britanski plan za Ruandu (napušten), talijansko-albanski protokol iz 2023. i europski return hubs izraz su istog trenda. Pravna valjanost tih modela ovisi o tome zadržava li država stvarnu kontrolu (jurisdikciju) i jamči li zaštitu od vraćanja.
• Privremena zaštita kao pravilo – UK (30 mjeseci), Danska (privremeni boravak i revizije) i ranije Australija (Temporary Protection Visa) slabe dugoročnu sigurnost izbjeglica, što je u napetosti s čl. 34. Konvencije iz 1951. o olakšavanju integracije i naturalizacije.
• Digitalizacija granice – ESTA (SAD), eTA (Kanada), ETA (UK, Australija), ETIAS (EU) i JESTA (Japan) premještaju odluku o ulasku prije putovanja, čime se prava putnika ostvaruju u upravnom postupku na daljinu, a ne na samoj granici.
• Pravo izlaska – univerzalno je zajamčeno, ali ga autoritarne države i dalje ograničavaju (izlazne vize, zabrane putovanja kritičarima), što je UN-ov Odbor za ljudska prava u Općem komentaru br. 27 (1999.) proglasio protivnim čl. 12. MPGPP-a.
9. Stručna literatura i izvori
Tema je u hrvatskoj stručnoj literaturi obrađena uglavnom parcijalno – po pojedinim propisima ili presudama – a ne kao cjelovit prikaz prava svih kategorija osoba na granici. Najvažniji izvori koje je moguće pregledati na otvorenom internetu su sljedeći.
IUS-INFO (javno dostupni članci i vijesti)
Članak
Tema
Dopušteni refoulement u odnosu na izbjeglice – nova odluka ESLJP-a
Analiza presude N.D. i N.T. protiv Španjolske i granica zabrane kolektivnog protjerivanja
Sigurna treća zemlja u postupku međunarodne zaštite
Dužnost države da prije udaljenja u treću zemlju ispita pristup djelotvornom postupku azila (Ilias i Ahmed)
Saboru upućen konačni prijedlog Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti
Usklađivanje s Paktom: EU popis sigurnih zemalja, Eurodac, granični postupak, jamstva zadržanih tražitelja
Nova presuda ESLJP-a: F.S. protiv Hrvatske
Postupovna jamstva pri protjerivanju stranca iz razloga nacionalne sigurnosti
Izmjene i dopune Zakona o strancima
Radne dozvole, Plava karta, dopuštena nezaposlenost
Nove izmjene Zakona o strancima
Privremeni boravak, definicije, prijevarno pribavljena dokumentacija
Prava azilanata – rad, smještaj, oslobođenje od troškova upravnog spora
Digitalni nomadi i „poslovne“ vize
Boravak digitalnih nomada prema Zakonu o strancima
Novi informator
Na portalu informator.hr javno su dostupni pročišćeni tekstovi i povijest verzija Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti te Zakona o nadzoru državne granice. Stručni članci objavljeni u tiskanom i elektroničkom izdanju Novog informatora uglavnom su dostupni samo pretplatnicima, pa ih nije bilo moguće pregledati; iz istog su razloga nedostupni cjeloviti tekstovi većine članaka iz rubrike „U središtu“ na IUS-INFO-u.
Znanstveni i stručni radovi (Hrčak, repozitoriji, priručnici)
• Bukovac Puvača, M.; Winkler, S. – Naknada štete prouzročene povredom prava (zajamčenih EKLJP-om) – analiza naknade štete u postupcima protjerivanja stranaca i obveza iz čl. 8. EKLJP-a.
• Lalić Novak, G.; Kraljević, R. – Zaštita izbjeglica i ranjivih skupina migranata (priručnik, Hrvatski Crveni križ) – načelo non-refoulement i standardi ESLJP-a.
• Hrvatski pravni centar – godišnja izvješća o sustavu azila i analiza Pakta (lipanj 2026.).
• Pravna klinika Pravnog fakulteta u Zagrebu – Migracija i integracija: pravna pitanja.
• Vijeće Europe – Tematski informativni list „Migracije i azil“ o izvršenju presuda ESLJP-a.
Izvješća institucija
• Pučka pravobraniteljica – godišnja izvješća, poglavlje „Tražitelji međunarodne zaštite i iregularni migranti“ i pregled postupanja ESLJP-a u 2025. – preporuke o istraživanju navoda o vraćanjima, pristupu odvjetnika i NVO-a prihvatnim centrima te sudskom preispitivanju ograničenja kretanja.
• Ured zastupnika RH pred ESLJP-om – prijevodi presuda i pregledi prakse.
10. Zaključak i prijedlozi de lege ferenda
Prava osobe na granici određuje njezin pravni status, a ne svakodnevni naziv: vlastiti državljanin ima bezuvjetno pravo ulaska, građanin EU-a pravo slobodnog kretanja, turist i imigrant samo pravo na zakonit i obrazložen postupak, dok izbjeglica i tražitelj zaštite uživaju apsolutnu zaštitu od vraćanja bez obzira na način dolaska. Pravo napustiti zemlju univerzalno je, a pravo ući u tuđu državu nije.
Godina 2026. donijela je najveću reformu vanjske granice EU-a: digitalnu granicu (EES), Pakt o migracijama i azilu s obveznim probirom i graničnim postupcima, zajednički popis sigurnih zemalja podrijetla te novu Uredbu o vraćanju. Hrvatska je pravodobno uskladila Zakon o nadzoru državne granice (NN 13/26), Zakon o strancima (NN 55/26) i Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (NN 59/26). Materijalni okvir je usklađen; slaba točka, kao i kod uporabe sile policije općenito, ostaje provedba – osobito pristup postupku azila na zelenoj granici i djelotvorna istraga navoda o neformalnim vraćanjima, zbog kojih je Hrvatska osuđena u predmetima M.H. i drugi (2021.) i Y.K. (2025.).
Prijedlozi de lege ferenda
1. Zakonski urediti neovisni mehanizam praćenja temeljnih prava iz čl. 10. Uredbe 2024/1356, s izričitim ovlastima nenajavljenih posjeta, pristupa dokumentaciji i snimkama te javnim izvješćima, i ne ograničiti ga samo na probir nego i na zaštitu granice izvan graničnih prijelaza.
2. Uvesti obvezne tjelesne kamere za službenike na zelenoj granici i u postupcima vraćanja, uz zakonski rok čuvanja snimki i pravo pristupa osobe na koju se odnose.
3. Propisati obvezu pisanog evidentiranja svakog presretanja na granici (vrijeme, mjesto, broj osoba, izražena namjera traženja zaštite), kako bi se teret dokaza u eventualnom sporu mogao ispuniti.
4. Uvesti postupak utvrđivanja apatridije i status osobe bez državljanstva, kako preporučuju UNHCR i pučka pravobraniteljica.
5. Osigurati djelotvoran pravni lijek protiv odbijanja ulaska – barem mogućnost hitnog sudskog preispitivanja kada se navodi rizik od nepopravljive štete, s obzirom na to da žalba prema čl. 14. ZSG nema suspenzivni učinak.
6. Pratiti primjenu nove Uredbe o vraćanju i graničnog postupka kako ukidanje automatskog suspenzivnog učinka žalbe ne bi dovelo do povrede čl. 13. EKLJP-a i čl. 47. Povelje, osobito kod obitelji s djecom.
7. Ojačati informiranje putnika o pravima u EES-u i ETIAS-u (pristup, ispravak i brisanje podataka) te o pravnim lijekovima, na jezicima koje razumiju.
Za praktičara iz svega proizlazi jednostavan redoslijed provjere: (1) koji je pravni status osobe, (2) koji se režim (Direktiva 2004/38, Zakonik o schengenskim granicama, Pakt) primjenjuje, (3) je li postupak bio pojedinačan i obrazložen, (4) postoji li rizik od vraćanja u opasnost i (5) je li osoba imala djelotvoran pravni lijek – uključujući ustavnu tužbu (U-IIIBi) i zahtjev ESLJP-u.
Napomena: članak je izrađen na temelju javno dostupnih izvora pregledanih 1. listopada 2026. Analiza nije mogla obuhvatiti „apsolutno sve“ članke na internetu, a dio stručnih članaka na portalima IUS-INFO i Novi informator dostupan je samo pretplatnicima. Prije pravne uporabe treba provjeriti važeće pročišćene tekstove propisa, osobito datum početka primjene ETIAS-a i nove Uredbe o vraćanju te eventualne izmjene nakon NN 102/26.
Izvori
Propisi
• Zakon o nadzoru državne granice (NN 83/13 … 13/26) – Zakon.hr
• Zakon o strancima – Zakon.hr
• Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (NN 70/15 … 59/26) – Zakon.hr
• Zakon o izmjenama i dopunama ZMPZ, NN 59/2026 – Narodne novine
• Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o strancima, NN 40/2025 – Zakon.hr
• Izmjene Zakona o nadzoru državne granice – HRT
Europska unija
• Pakt o migracijama i azilu: što se mijenja – Hrvatski pravni centar
• EU popis sigurnih zemalja podrijetla i sigurne treće zemlje – Europski parlament
• Europski parlament potvrdio Uredbu o vraćanju – Agence Europe
• EES potpuno operativan od 10. travnja 2026. – francusko Ministarstvo vanjskih poslova
Sudska praksa
• Y.K. protiv Hrvatske – presuda, Ured zastupnika RH
• M.H. i drugi protiv Hrvatske – sažetak i prijevod
• ESLJP – Key theme: Summary returns (push-backs)
• Ustavni sud, U-IIIBi-476/2020 – Narodne novine
• Ustavni sud, U-IIIBi-2933/2018 – Narodne novine
• Postupanje ESLJP-a 2025. – Pučka pravobraniteljica
Poredbeno pravo
• Prizivni sud za D.C. o zabrani azila na granici SAD-a – NPR
• Novi britanski model privremene zaštite (30 mjeseci) – Right to Remain
Stručna literatura – vidi odjeljak 9.
Sažetak
Članak analizira prava osoba koje prelaze državnu granicu. Prava se razlikuju ovisno o pravnom statusu osobe: hrvatski državljanin, građanin EU-a, turist, imigrant, emigrant, izbjeglica, tražitelj azila, nezakoniti migrant, maloljetnik bez pratnje, apatrid ili žrtva trgovanja ljudima. Prikazan je međunarodnopravni okvir, posebno pravo napuštanja zemlje, zabrana vraćanja (non-refoulement) i zabrana kolektivnog protjerivanja. Obrađeno je i pravo Europske unije: Zakonik o schengenskim granicama, sustavi EES i ETIAS te Pakt o migracijama i azilu, koji se primjenjuje od 12. lipnja 2026. Analizirano je hrvatsko zakonodavstvo nakon izmjena iz 2026. godine, kao i postupak ulaska u EU i izlaska iz nje. Članak donosi pregled prakse Europskog suda za ljudska prava, Suda EU i Ustavnog suda RH, uključujući presude M.H. i drugi i Y.K. protiv Hrvatske. Slijedi poredbeni prikaz uređenja u SAD-u, Kanadi, Australiji, Ujedinjenom Kraljevstvu, Švicarskoj, Japanu i Turskoj. Na kraju se iznose prijedlozi de lege ferenda.
Ključne riječi:
prava osoba na granici, prelazak državne granice, granična kontrola, Zakonik o schengenskim granicama, schengenski prostor, ulazak u Europsku uniju, izlazak iz Europske unije, EES, ETIAS, Pakt o migracijama i azilu, međunarodna zaštita, azil, tražitelji azila, izbjeglice, migranti, imigranti, emigranti, turisti, stranci, sloboda kretanja, non-refoulement, kolektivno protjerivanje, pushback, odbijanje ulaska, vraćanje, Zakon o strancima, Zakon o nadzoru državne granice, Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, Europski sud za ljudska prava, M.H. i drugi protiv Hrvatske, Sud EU, Ustavni sud RH, poredbeno pravo, migracijsko pravo
Split, 01.10.2026