SUDSKI PENALI U HRVATSKOM OVRŠNOM PRAVU
Između djelotvornog pritiska na dužnika i zabrane neograničenog bogaćenja
Mislav Milas, odvjetnik
Stanje prava i prakse: 17. kolovoza 2026.
Sažetak
Sudski penali poseban su oblik privatnopravne prisile kojim se dužnika potiče na ispunjenje nenovčane obveze utvrđene ovršnom ispravom. U radu se analiziraju pretpostavke njihova izricanja i naplate, odnos prema izravnoj ovrsi nenovčane tražbine, kriteriji za određivanje visine i trajanja te procesni položaj stranaka kada je ispunjenje sporno. Posebna se pozornost posvećuje novijem shvaćanju Vrhovnog suda Republike Hrvatske iz odluke Rev 469/2023-2, prema kojemu zakonska formula o trajanju obveze do ispunjenja ne opravdava beskonačno nastajanje penala. To se shvaćanje razmatra u odnosu na tekst članka 247. Ovršnog zakona, svrhu penala, zabranu vjerovnikova bogaćenja i pozitivnu obvezu države da osigura djelotvoran sustav izvršenja sudskih odluka. Zaključno se predlažu kriteriji za predvidljiviju praksu i zakonsko uređenje spornih pitanja.
Ključne riječi: sudski penali; nenovčana tražbina; ovršna isprava; prisilno izvršenje; razmjernost; dužnikovo zakašnjenje; članak 6. Konvencije.
Abstract
Judicial penalties are a specific form of private-law coercion designed to induce a debtor to perform a non-monetary obligation established by an enforceable instrument. This article examines the prerequisites for their imposition and collection, their relationship with direct enforcement, the criteria governing amount and duration, and procedural issues arising when performance is disputed. Particular attention is paid to the Croatian Supreme Court decision Rev 469/2023-2, which holds that the statutory rule that penalties accrue until performance does not justify their indefinite accumulation. The article evaluates that approach against the wording and purpose of Article 247 of the Enforcement Act, the prohibition of creditor enrichment, and the State’s positive duty to provide an effective enforcement framework.
Keywords: judicial penalties; non-monetary obligation; enforceable instrument; enforcement; proportionality; debtor’s delay.
1. Uvod
Pravomoćna odluka koja nalaže činjenje, trpljenje ili nečinjenje ne ostvaruje svoju društvenu i pravnu svrhu samim time što je donesena. Njezina vrijednost ovisi o tome može li vjerovnik postići stvarno ispunjenje. Upravo je kod nenovčanih obveza klasična ovrha često spora, tehnički složena ili nedostatna: određenu radnju može izvršiti samo dužnik, trpljenje se ne može jednostavno nadomjestiti novcem, a kontinuirano nečinjenje zahtijeva trajan pritisak. Sudski penali odgovaraju na taj problem tako da neposluh prema ovršnoj ispravi pretvaraju u sve težu novčanu posljedicu u korist vjerovnika.
Institut je istodobno osjetljiv. Preniski penali ne potiču ispunjenje, a previsoki ili vremenski neograničeni penali mogu se odvojiti od prisilne svrhe i postati samostalan izvor znatne imovinske koristi. Hrvatska praksa stoga se kreće između dvaju zahtjeva: djelotvornosti pravomoćne odluke i razmjernosti novčane prisile. Novija odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske Rev 469/2023-2 tu je napetost učinila središnjim pitanjem instituta.
2. Pojam, pravna priroda i funkcija
Sudski penali nisu naknada štete, ugovorna kazna ni javnopravna novčana kazna. Oni se izriču na prijedlog vjerovnika zbog neispunjenja nenovčane obveze utvrđene kvalificiranom ovršnom ispravom, a dosuđeni iznos pripada vjerovniku. Njihova primarna funkcija nije popravljanje njegove imovinske štete, nego stvaranje ekonomskog pritiska koji će dužnika navesti da izvrši upravo onu činidbu koju duguje. Zato vjerovnik ne mora dokazivati štetu, a mogući iznos penala nije omeđen visinom štete.
Od ugovorne kazne razlikuju se po izvoru i načinu nastanka: ugovornu kaznu ugovaraju stranke prije povrede obveze, dok sudske penale određuje sud nakon nastupa neispunjenja. Od novčane kazne iz članka 262. Ovršnog zakona razlikuju se i po korisniku plaćanja. Sudski penali pripadaju vjerovniku; novčana kazna predstavlja javnopravno sredstvo prisile i uplaćuje se u korist državnog proračuna. U oba slučaja cilj je izvršenje nenovčane obveze, ali su pravna konstrukcija i imovinski učinci različiti.
3. Normativni okvir
Temeljno uređenje sadržano je u člancima 246. do 248. Ovršnog zakona. Članak 247. dopušta da sud, kada dužnik u roku ne ispuni nenovčanu obvezu na činjenje, trpljenje ili nečinjenje utvrđenu pravomoćnom sudskom odlukom, sudskom nagodbom ili javnobilježničkom ispravom, odredi naknadni primjereni rok i izrekne plaćanje određenog iznosa za svaki dan ili drugu jedinicu zakašnjenja. Rok teče od dostave prvostupanjskog rješenja, a žalba ne zaustavlja njegov tijek.
Ako dužnik ispuni obvezu najkasnije u roku od petnaest dana nakon pravomoćnosti rješenja, može u kratkom zakonskom roku zatražiti smanjenje dosuđenih penala. Plaćanje se može tražiti sve dok vjerovnik ne predloži izravnu ovrhu radi ostvarenja nenovčane tražbine; od tog dana pravo na penale prestaje, a oživljava ako se izravna ovrha obustavi. Članak 248. uređuje drugi korak: na temelju pravomoćnog rješenja o penalima sud, u istom postupku, određuje ovrhu radi njihove prisilne naplate.
Za izravno ostvarenje nenovčanih obveza osobito su važni članci 261. i 262. Ako radnju može obaviti druga osoba, vjerovnik je može izvršiti na dužnikov trošak. Ako je riječ o nezamjenjivoj radnji, sud određuje rok i prijeti novčanom kaznom, a kazne se mogu ponavljati. Odabir između sudskih penala i izravne ovrhe nije samo tehničko pitanje: prijedlog za izravnu ovrhu proizvodi izravan učinak na daljnje nastajanje penala.
4. Pretpostavke za izricanje i dvostupanjska struktura
Za izricanje sudskih penala moraju se kumulativno ispuniti najmanje tri pretpostavke. Prvo, mora postojati nenovčana obveza podobna za izvršenje i sadržana u zakonom priznatoj ovršnoj ispravi. Drugo, dužniku mora isteći rok za dobrovoljno ispunjenje, a obveza mora ostati neispunjena. Treće, vjerovnik ne smije već pokrenuti izravnu ovrhu iste nenovčane tražbine. Odluka Županijskog suda u Varaždinu Gž Ovr 318/2018-2 potvrđuje da pravo na penale prestaje već podnošenjem prijedloga za izravnu ovrhu, čak i ako se poslije pokaže da predloženo sredstvo nije provedivo; oživljavanje je vezano uz obustavu takve ovrhe.
Postupak ima dvije jasno odvojene faze. Rješenjem iz članka 247. sud određuje dodatni rok i uvjetnu obvezu plaćanja za buduće zakašnjenje. Tek pravomoćno rješenje, uz činjenicu da obveza nije ispunjena, postaje osnova za rješenje o ovrsi radi naplate već nastalih penala prema članku 248. Županijski sud u Varaždinu u predmetu Gž Ovr 789/2020-2 naglašava da prvo rješenje nije rješenje o ovrsi u smislu članka 41., premda se donosi u ovršnom postupku u širem smislu.
Ta kvalifikacija nije samo terminološka. Ona utječe na dopuštene žalbene razloge, postupanje s navodom o naknadnom ispunjenju i trenutak u kojem se otvara prisilna naplata. Starija stručna rasprava i neujednačena praksa pokazuju potrebu da zakon izričito uredi pravnu prirodu rješenja i procesni režim žalbe, umjesto oslanjanja na odgovarajuću primjenu općih pravila.
5. Početak tijeka i učinak žalbe
Naknadni rok počinje teći dostavom prvostupanjskog rješenja dužniku. Žalba ne odgađa tijek tog roka, pa penali mogu početi nastajati prije pravomoćnosti rješenja. Naplata, međutim, pretpostavlja njegovu pravomoćnost. Time zakon nastoji spriječiti da žalbeni postupak postane sredstvo odgađanja, uz istodobno očuvanje sudskog nadzora prije prisilne naplate.
Ako ovršna isprava uopće ne sadrži rok za ispunjenje, tražbina još nije dospjela samo zato što je odluka pravomoćna. Prema Gž Ovr 706/2022-2 najprije se mora, primjenom članka 29. stavka 3. Ovršnog zakona, odrediti rok za dobrovoljno ispunjenje, a tek nakon njegova isteka dolazi u obzir dodatni primjereni rok iz članka 247. Miješanje tih dvaju rokova dovodi do preuranjenog izricanja penala.
6. Prestanak, oživljavanje i izbor sredstva ovrhe
Vjerovnik smije preferirati posredni pritisak penalima umjesto neposredne provedbe, no zakon ne dopušta njihovo istodobno kumuliranje za istu nenovčanu tražbinu. Podnošenjem prijedloga za izravnu ovrhu prestaje pravo na daljnje penale. Već nastali iznosi time ne nestaju, ali se vremenska crta daljnjeg obračuna prekida. Ako je izravna ovrha obustavljena, pravo oživljava za budućnost.
U praksi je nužno precizno utvrditi dan podnošenja prijedloga, razdoblja eventualne obustave i stvarni dan potpunog ispunjenja. Obračun bez jasne kronologije lako obuhvati razdoblje za koje pravo nije postojalo. Sud bi zato u rješenju o naplati trebao navesti početni i završni datum, jedinicu vremena, eventualna razdoblja mirovanja te matematički provjerljiv iznos.
7. Visina i trajanje: od slobodne ocjene do Rev 469/2023-2
Ovršni zakon ne daje numeričke kriterije za visinu dnevnog ili mjesečnog iznosa. Sud ga određuje slobodnom ocjenom, ali ne proizvoljno. Relevantni su važnost obveze za vjerovnika, težina i trajanje povrede, dužnikove ekonomske mogućnosti, korist koju ostvaruje neispunjenjem, ponašanje stranaka i očekivani učinak određenog iznosa. Razlozi moraju biti konkretni: opća tvrdnja da je iznos „primjeren“ nije dovoljna. Odluke Gž Ovr 1022/10-2 i Gž Ovr 560/2017-2 ilustriraju zahtjev obrazloženosti i svrhovite individualizacije.
Najspornije je trajanje. Članak 247. stavak 7. propisuje da, ako je prijedlog pravodobno podnesen, obveza plaćanja postoji dok dužnik ne izvrši činidbu. Dio prakse iz te formulacije izvodi trajanje do stvarnog ispunjenja. Drugi dio praksu ograničava svrhom instituta, pa je, primjerice, vremenski ograničavao penale ili znatno smanjivao iznos kako se oni ne bi pretvorili u rentu.
Vrhovni sud je u Rev 469/2023-2 od 13. rujna 2023. zauzeo stajalište da nema mjesta beskonačnom trajanju sudskih penala. Sud mora u svakom predmetu ispitati zašto vjerovnik nije pokrenuo izravnu ovrhu prema članku 247. stavku 4. i služi li daljnje gomilanje penala stvarnom uspostavljanju pravnog poretka ili pretežito bogaćenju vjerovnika. Penali se, prema toj odluci, mogu opravdano obračunavati dok postoji razumno očekivanje da će vjerovnik posegnuti za neposrednom ovrhom ako posredni pritisak ne uspije.
Takvo teleološko ograničenje razumljivo odgovara ekstremnim slučajevima, ali otvara pitanje pravne predvidljivosti. Zakon vjerovniku izrijekom daje izbor i ne propisuje rok u kojem mora prijeći na izravnu ovrhu. Neodređen standard „razumnog očekivanja“ zato ne bi smio postati naknadna sankcija savjesnom vjerovniku bez jasne analize: može li se obveza uopće učinkovito izravno izvršiti, je li dužnik obećavao skoro ispunjenje, opstruira li provedbu, koliki su troškovi alternativnog sredstva i je li vjerovnik bio pasivan ili je kontinuirano zahtijevao izvršenje. Revd-5051/2024-2 pokazuje da Vrhovni sud Rev 469/2023-2 smatra već oblikovanim pravnim shvaćanjem.
8. Ispunjenje, nemogućnost i vjerovnikovo zakašnjenje
Penali pretpostavljaju dužnikovo zakašnjenje. Ako je činidba objektivno nemoguća bez dužnikove krivnje, nema opravdanja za daljnji prisilni pritisak; Gž Ovr 700/2021-2 povezuje takvu nemogućnost s izostankom zakašnjenja i obustavom postupka. Jednako vrijedi kada vjerovnik bez opravdanja odbija primiti uredno ponuđeno ispunjenje ili onemogućuje pristup potreban za izvršenje. Vrhovni sud je u Rev 894/2012-2 naglasio da sudski penali nisu sredstvo bogaćenja ni zamjena za štetu te da treba utvrditi postoji li zakašnjenje ako je vjerovnik odbio ponuđeno ispunjenje.
Sporno ispunjenje često je činjenično složeno. Jednostrana izjava dužnika da je radnju izvršio nije sama po sebi dostatna kada vjerovnik konkretno osporava kakvoću ili opseg radova. Sud tada mora omogućiti kontradiktorno očitovanje i, prema potrebi, provesti očevid, saslušanje ili vještačenje. U suprotnome bi dužnik mogao jednostranom ispravom neutralizirati pravomoćnu obvezu, a vjerovnik bi naplaćivao penale i za razdoblje nakon stvarnog potpunog ispunjenja. Procesna pravila moraju zaštititi obje strane.
9. Posebnost smetanja posjeda
U sporovima zbog smetanja posjeda pravo na traženje izvršenja vezano je uz prekluzivni rok iz članka 444. Zakona o parničnom postupku. U Rev 830/2022-2 od 5. listopada 2022. Vrhovni sud zaključio je da se sudski penali mogu izreći samo dok nije istekao rok u kojem se mogla tražiti izravna ovrha posjedovne odluke. Rješenje o izricanju penala ne zamjenjuje rješenje o ovrsi i ne produžuje prekluzivni rok.
Praktična je posljedica stroga: vjerovnik koji se oslanja isključivo na penale može izgubiti mogućnost daljnjeg prisilnog ostvarenja posjedovne zaštite. U takvim predmetima odvjetnik mora istodobno pratiti učinak penala i kalendarski rok za izravnu ovrhu te pravodobno odlučiti kada promijeniti sredstvo zaštite.
10. Odnos prema izravnoj ovrsi iz članaka 261. i 262.
Kod zamjenjive činidbe iz članka 261. sud može ovlastiti vjerovnika da radnju obavi sam ili preko treće osobe na dužnikov trošak. Takav put može biti djelotvorniji od dugotrajnog obračuna penala, osobito kada je tehnički moguće ukloniti građevinu, predati dokumentaciju ili izvesti radove bez osobnog sudjelovanja dužnika. Kod nezamjenjive činidbe iz članka 262. primjenjuju se ponavljajuće novčane kazne, što može biti primjerenije kada ispunjenje ovisi isključivo o dužnikovoj volji ili osobnom postupanju.
Rev 469/2023-2 zahtijeva da se izbor vjerovnika razmatra u tom širem okviru. Ipak, sama apstraktna dostupnost članaka 261. ili 262. ne znači da su oni u konkretnom predmetu učinkoviti. Sud mora razlikovati pravnu mogućnost od stvarne provedivosti. Tek ako je izravna ovrha realno raspoloživa, razmjerno brza i sposobna ostvariti upravo dosuđenu činidbu, vjerovnikova dugotrajna pasivnost može uvjerljivo poduprijeti ograničenje penala.
11. Konvencijska dimenzija djelotvornog izvršenja
Izvršenje pravomoćne odluke sastavni je dio prava na pravično suđenje iz članka 6. stavka 1. Europske konvencije. Kada je dužnik privatna osoba, država ne jamči naplativost ili uspjeh u svakom pojedinom slučaju, ali mora uspostaviti pravni okvir i djelotvorno asistirati vjerovniku. U radu o državnoj dužnosti asistiranja u naplati penala Mihelčić analizira odluke Europskog suda za ljudska prava Sekul protiv Hrvatske i Orašanin protiv Hrvatske te naglašava vezu između domaćeg dizajna ovrhe, praktične provedivosti i zaštite imovine.
Konvencijski zahtjev ne isključuje razmjernost niti ovlašćuje neograničeno gomilanje penala. On, međutim, upozorava da se teret nedjelotvornog sustava ne smije jednostavno prebaciti na vjerovnika. Ako izravna ovrha nije realno učinkovita, sud bi teško mogao vjerovnikovu odluku da ustraje na penalima tretirati kao neopravdanu pasivnost. Usklađeno tumačenje zato traži dvostruki test: jesu li penali i dalje prikladni za poticanje ispunjenja te je li država ponudila stvarno djelotvornu alternativu.
12. Anonimizirani praktični primjer
Pravomoćnom presudom naloženo je uklanjanje građevinskog zahvata kojim je bio zatvoren svjetlarnik. Nakon isteka roka za dobrovoljno ispunjenje sud je odredio dodatni rok i sudske penale u iznosu od 1.320,00 EUR mjesečno. Dužnik je naknadno tvrdio da je obvezu izvršio te se pozvao na jednostrano ovjerenu izjavu, dok je vjerovnik osporio da izvedeno stanje po opsegu i kakvoći odgovara izreci presude.
Primjer otvara četiri tipična pitanja. Prvo, početak tijeka veže se uz istek dodatnog roka računajući od dostave prvostupanjskog rješenja; žalba sama po sebi ne prekida tijek. Drugo, jednostrana ovjerena izjava potvrđuje autorstvo izjave, ali ne dokazuje nužno materijalnu istinitost potpunog ispunjenja. Treće, predmet ispunjenja mora se usporediti s izrekom ovršne isprave, a ne s dužnikovim subjektivnim razumijevanjem dovoljnog zahvata. Četvrto, nakon Rev 469/2023-2 sud mora ocijeniti je li nastavak penala još opravdan ili je vjerovnik, s obzirom na stvarnu mogućnost izravnog uklanjanja zapreke, u razumnom trenutku trebao prijeći na članak 261. ili 262.
Za uredno odlučivanje sud bi trebao utvrditi točan dan mogućeg potpunog ispunjenja, provesti dokaze o stvarnom stanju, odvojiti već nastale penale od budućih te izrijekom obrazložiti postoji li učinkovita alternativa. Takav pristup izbjegava oba ekstrema: prestanak penala na temelju nedokazane jednostrane tvrdnje i njihovu automatsku beskonačnu akumulaciju.
13. Zaključak i prijedlozi de lege ferenda
Sudski penali ostaju potrebno sredstvo zaštite vjerovnika nenovčane tražbine. Njihova legitimnost proizlazi iz potrebe da pravomoćna odluka ne ostane deklaratorna. Istodobno, njihova privatnopravna korist i potencijalno neograničen tijek zahtijevaju pažljivu individualizaciju. Rev 469/2023-2 uvodi korektiv svrhe i razmjernosti, ali njegov standard treba primjenjivati restriktivno, predvidljivo i uz punu ocjenu stvarne učinkovitosti izravne ovrhe.
Zakonodavac bi trebao: (1) propisati okvirne kriterije za visinu penala; (2) jasno urediti pravnu prirodu rješenja iz članka 247. i žalbeni režim; (3) odrediti postupak za raspravljanje spornog djelomičnog ili potpunog ispunjenja; (4) urediti način obračuna u razdobljima prestanka i oživljavanja prava; te (5) izrijekom normirati kriterije prema kojima se eventualno ograničava trajanje unatoč tekstu stavka 7. Time bi se smanjila opasnost da razmjernost postane nepredvidljivo naknadno skraćivanje već nastale tražbine.
Do tada sudovi moraju obrazložiti svaki važan korak: podobnost isprave, dospijeće, početak zakašnjenja, visinu i jedinicu penala, postojanje ispunjenja ili nemogućnosti, učinak izravne ovrhe te razloge zbog kojih je određeno razdoblje još razumno. Samo takva odluka istodobno štiti autoritet pravomoćne presude, dužnika od nerazmjerne prisile i vjerovnika od formalne, ali nedjelotvorne zaštite.
Izvori i literatura
1. Ovršni zakon, Narodne novine br. 112/12, 25/13, 93/14, 55/16 – odluka USRH, 73/17, 131/20, 114/22 i 6/24 – odluka USRH, osobito čl. 246.–248. i 261.–263.
2. Vrhovni sud Republike Hrvatske, Rev 469/2023-2 od 13. rujna 2023.; Revd-5051/2024-2; Rev 830/2022-2 od 5. listopada 2022.; Rev 894/2012-2 od 31. listopada 2012.
3. Županijski sud u Varaždinu, Gž Ovr 318/2018-2; Gž Ovr 789/2020-2; Gž Ovr 700/2021-2; Gž Ovr 706/2022-2; Gž Ovr 1022/10-2.
4. Županijski sud u Zadru, Gž Ovr 53/2018-2 i Gž Ovr 560/2017-2; Županijski sud u Rijeci, Gž Ovr 50/2018-2.
5. Jelušić, Damir, „Ovrha radi ostvarenja nenovčane tražbine izricanjem i prisilnom naplatom sudskih penala“, IUS-INFO, 25. kolovoza 2020., CLN20V01D2020B1410.
6. Kontrec, Damir, „Pravna shvaćanja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u ovršnom postupku i postupku osiguranja“, IUS-INFO, 24. siječnja 2025., CLN20V01D2025B2088.
7. Stokić, Matija, „Žalba protiv rješenja o izricanju sudskih penala“, IUS-INFO, 8. siječnja 2013., CLN20V01D2013B545.
8. Mihelčić, Gabrijela, „'Ovrha' radi izricanja i naplate (dosuđenih) penala – o dužnosti države 'asistirati' ovrhovoditelju u izvršenju odluke“, Hrvatski časopis za osiguranje, br. 11/2024, str. 119–139.
9. Dika, Mihajlo, Građansko ovršno pravo, I. knjiga: Opće građansko ovršno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007., str. 655–681; isti, „Sudski penali“, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 23, br. 1/2002.
10. Europski sud za ljudska prava, Sekul protiv Hrvatske (odl.), br. 43569/13, 30. lipnja 2015.; Orašanin protiv Hrvatske, br. 24811/16, odluka od 21. ožujka 2023.
Mrežni izvori
Mihelčić, puni tekst rada na Hrčku
Sažetak
Sudski penali poseban su oblik privatnopravne prisile kojim se dužnika potiče na ispunjenje nenovčane obveze utvrđene ovršnom ispravom. U radu se analiziraju pretpostavke njihova izricanja i naplate, odnos prema izravnoj ovrsi nenovčane tražbine, kriteriji za određivanje visine i trajanja te procesni položaj stranaka kada je ispunjenje sporno. Posebna se pozornost posvećuje novijem shvaćanju Vrhovnog suda Republike Hrvatske iz odluke Rev 469/2023-2, prema kojemu zakonska formula o trajanju obveze do ispunjenja ne opravdava beskonačno nastajanje penala. To se shvaćanje razmatra u odnosu na tekst članka 247. Ovršnog zakona, svrhu penala, zabranu vjerovnikova bogaćenja i pozitivnu obvezu države da osigura djelotvoran sustav izvršenja sudskih odluka. Zaključno se predlažu kriteriji za predvidljiviju praksu i zakonsko uređenje spornih pitanja.
Ključne riječi: sudski penali; nenovčana tražbina; ovršna isprava; prisilno izvršenje; razmjernost; dužnikovo zakašnjenje; članak 6. Konvencije.