GRADNJA BEZ DOZVOLE I GRADNJA NA POLJOPRIVREDNOM ZEMLJIŠTU

1. Uvod: tri pitanja koja se ne smiju miješati

U svakodnevnom govoru izraz „bespravna gradnja” obuhvaća vrlo različite situacije: izgradnju potpuno nove zgrade bez dozvole, dogradnju ili nadogradnju protivno dozvoli, postavljanje kontejnera ili montažnog objekta, zatvaranje terase, izgradnju pomoćne ili poljoprivredne građevine, kao i gradnju na zemljištu na kojem prostorni plan takvu namjenu ne dopušta. Pravna posljedica ne može se pravilno ocijeniti bez odvojenog odgovora na tri pitanja.

Prvo, predstavlja li zahvat uopće građenje ili izvođenje radova uređeno propisima o gradnji? Drugo, koji je akt bio potreban: građevinska dozvola, glavni projekt, tipski projekt, drugi akt ili nijedan akt? Treće, dopušta li prostorni plan takvu vrstu građevine upravo na toj čestici?

Ta se pitanja moraju ispitati navedenim redoslijedom. Građevina koja se prema pravilniku može graditi bez građevinske dozvole nije automatski dopuštena na svakoj čestici. Članak 85. važećeg Zakona o gradnji izričito zahtijeva da se i građevine i radovi koji se izvode bez dozvole ne smiju projektirati ili graditi protivno prostornom planu. Jednako tako, činjenica da prostorni plan predviđa poljoprivrednu građevinu ne znači da se ona smije graditi bez propisanog projekta i dozvole.

I. GRAĐENJE BEZ DOZVOLE

2. Zakonsko pravilo: dozvola je pravilo, iznimka mora biti izričito propisana

Prema članku 59. Zakona o gradnji („Narodne novine”, broj 155/25), građenju se može pristupiti na temelju pravomoćne građevinske dozvole, a graditi se mora u skladu s tom dozvolom. Investitor može na vlastitu odgovornost i rizik započeti gradnju na temelju izvršne građevinske dozvole. Ako je određeno formiranje građevne čestice, ona prije početka građenja mora biti formirana u katastru, osim u zakonom propisanim iznimkama.

Važno je razlikovati:

1.  građenje bez ikakve građevinske dozvole, iako je ona potrebna;

2.  građenje protivno izdanoj dozvoli ili projektu;

3.  radove koji ne traže građevinsku dozvolu, ali traže glavni projekt, tipski projekt, prijavu početka građenja ili stručni nadzor;

4.  jednostavne radove koji se mogu izvoditi bez dozvole i bez glavnog projekta, ali samo pod uvjetima pravilnika i u skladu s prostornim planom;

5.  zahvate koji prema svojoj naravi nisu građenje, ali mogu biti zahvati u prostoru uređeni drugim propisima.

Iznimke od obveze ishođenja građevinske dozvole uređuje članak 85. Zakona o gradnji i Pravilnik o jednostavnim i drugim građevinama i radovima („Narodne novine”, br. 112/17, 34/18, 36/19, 98/19, 31/20, 74/22 i 155/23), koji je prijelaznim odredbama novog Zakona ostao na snazi do donošenja novog pravilnika. Pravilnik treba čitati usko: ako konkretan zahvat po vrsti, veličini, položaju ili načinu izvedbe ne ulazi u propisanu iznimku, primjenjuje se opće pravilo o dozvoli.

Česta je pogreška smatrati da „montažno”, „drveno”, „mobilno”, „bez temelja” ili „lako uklonjivo” samo po sebi znači da dozvola nije potrebna. Pravno je odlučno predstavlja li izvedeni sklop građevinu povezanu s tlom, što je njegova namjena, koliko dugo i na koji se način koristi, kakvi su izvedeni pripremni i instalacijski radovi te je li zahvat obuhvaćen pravilnikom. Naziv koji mu je dao investitor nije presudan.

3. Što se smatra nezakonitom gradnjom

Nezakonitost može postojati i kada investitor posjeduje građevinsku dozvolu, ali odstupi od odobrenog stanja. Dogradnja, nadogradnja, promjena vanjskih gabarita, izvođenje novih konstruktivnih elemenata ili promjena namjene mogu zahtijevati izmjenu i dopunu dozvole. Nije dovoljno da se „glavna kuća” nalazi na parceli zakonito; svaki novi zahvat mora imati vlastitu pravnu osnovu ili biti obuhvaćen postojećim aktom.

Ni upis zgrade u katastar ili zemljišne knjige nije dokaz da je zgrada izgrađena na temelju građevinske dozvole. Katastar evidentira određene činjenice o nekretnini, a zemljišne knjige stvarna prava. Zakonitost gradnje dokazuje se odgovarajućim aktom ili zakonskom presumpcijom, primjerice uporabnom dozvolom za građevinu izgrađenu do 15. veljače 1968., ovisno o konkretnom slučaju.

4. Inspekcijske mjere i uklanjanje

Važeći Zakon o građevinskoj inspekciji uređuje ovlasti inspektora i lokalnih upravnih tijela. U nadzoru se utvrđuje zakonitost građenja, a inspektor može narediti obustavu radova, usklađivanje, uklanjanje građevine ili njezina dijela i druge mjere. Rješenje o uklanjanju u pravilu se izvršava putem treće osobe ako ga izvršenik ne provede sam, na njegovu odgovornost i trošak.

Za redovite slučajeve rok za dobrovoljno uklanjanje ne može biti kraći od 90 dana, a prije izvršenja putem treće osobe izvršenik se prisiljava sa šest novčanih kazni. Međutim, za građevine izvan građevinskog područja i na posebno zaštićenim područjima režim je znatno stroži: rješenje se može izvršiti putem treće osobe bez prethodnog izricanja novčanih kazni, a rok za postupanje ne može biti dulji od osam dana prema važećem Zakonu o građevinskoj inspekciji. Upravo zato je provjera položaja čestice u prostornom planu presudna.

Uklanjanje se iznimno neće narediti ako bi samo uklanjanje stvorilo opasnost za život ljudi, susjedne građevine ili stabilnost tla. Ta iznimka ne pretvara nezakonitu građevinu u zakonitu, nego zahtijeva drukčiji način postupanja i osiguranja opasnog dijela.

5. Pravni lijekovi i granice osporavanja

Protiv rješenja građevinskog inspektora, ovisno o važećem posebnom režimu, u pravilu se pokreće upravni spor. Bitno je reagirati protiv samog rješenja o uklanjanju. Kada ono postane izvršno, naknadno rješenje o izvršenju može se pobijati samo zbog vremena, mjesta i načina izvršenja. U toj fazi više se ne može uspješno ponavljati da građevinska dozvola nije bila potrebna, da osoba nije investitor ili da je činjenično stanje u temeljnom postupku pogrešno utvrđeno.

Sama tužba u upravnom sporu u pravilu ne odgađa izvršenje upravnog akta. Sud može tužbi priznati odgodni učinak ako bi izvršenjem nastala teško popravljiva šteta, ako odgoda nije zakonom isključena i ako nije protivna javnom interesu. Kod nezakonite gradnje sudovi vrlo strogo cijene javni interes zaštite prostora. Općenita tvrdnja da će rušenjem nastati šteta nije dovoljna; potrebno je štetu konkretizirati i dokazati, a istodobno otkloniti zaključak da bi odgoda omogućila daljnje održavanje protupravnog stanja.

6. Ozakonjenje nakon izmjena iz 2026.

Izmjenama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine”, broj 48/26), koje su na snazi od 16. svibnja 2026., ponovno je uređen elektronički postupak podnošenja zahtjeva putem sustava eDozvola. Više nije propisan raniji opći krajnji rok za podnošenje zahtjeva, ali vremenski kriterij same gradnje nije pomaknut.

Ozakoniti se može samo zgrada ili rekonstruirani dio postojeće zgrade koji je izgrađen bez potrebnog akta ili protivno tom aktu i na kojem su do 21. lipnja 2011. bili izvedeni najmanje grubi konstruktivni radovi najmanje jedne etaže. Zgrada mora biti vidljiva na DOF5/2011, drugoj službenoj ortofoto karti izrađenoj snimanjem do toga datuma ili do toga datuma evidentirana na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi.

To znači da izmjene iz 2026. nisu nova legalizacija svih nezakonitih građevina. Zgrada izgrađena nakon 21. lipnja 2011. ne može postati zakonita podnošenjem zahtjeva po ovom Zakonu. Za nju treba ispitati postoji li mogućnost ishođenja redovite dozvole prije građenja ili usklađenja izvedenog stanja u okviru dopuštenom važećim propisima; ako ne postoji, izložena je uklanjanju.

Zakon zadržava i zone isključenja. Ozakonjenje je ograničeno ili isključeno, među ostalim, na određenim infrastrukturnim koridorima, područjima posebne zaštite, pomorskom i vodnom dobru te za pojedine građevine izgrađene na način ili od materijala koji se zakonom ne mogu prihvatiti. Kod kulturnog dobra, vodnog dobra ili javne površine mogu biti potrebne posebne potvrde i suglasnosti. Ako je pokrenut postupak izvršenja rješenja o uklanjanju, vlasnik zgrade koja ispunjava vremenski kriterij može tražiti prekid izvršenja uz dokaz o podnesenom zahtjevu i službeni dokaz vidljivosti odnosno evidentiranja do 21. lipnja 2011. Ako ozakonjenje završi pozitivno, izvršenje se obustavlja; ako zahtjev bude pravomoćno odbijen ili odbačen, izvršenje se nastavlja.

7. Stajališta sudske prakse iz priloženih odluka

7.1. Nepostojanje potrebnog akta u pravilu je odlučna činjenica

U presudi Upravnog suda Republike Hrvatske, Us-12276/2006-4 od 21. listopada 2010., potvrđeno je uklanjanje gospodarske građevine izgrađene bez građevinske dozvole. Sud je ocijenio pravno nevažnim navode koji su se odnosili na zakonitost stambenog objekta na istoj parceli. Čak i da je za gospodarsku građevinu bila dovoljna potvrda glavnog projekta, investitor ni nju nije pribavio. Razlozi zbog kojih dozvola nije ishođena nisu bili odlučni; odlučno je da potrebnog akta nema.

Isto načelo proizlazi iz presude Us-8081/2011-6 od 3. listopada 2013. Nadogradnja poslovne građevine izvedena je protivno odobrenom projektu, a investitor u ostavljenom roku nije uskladio stanje niti ishodio izmjenu ili dopunu dozvole. Sud je potvrdio da su se time stekli uvjeti za uklanjanje izvedene nadogradnje.

U presudi Visokog upravnog suda Usž-4488/2022-2 od 16. veljače 2023. potvrđeno je uklanjanje novih armiranobetonskih međukatnih konstrukcija i krova izvedenih bez dozvole na zgradi u kulturno-povijesnoj cjelini. Prigovor da je uklanjanje tehnički rizično nije doveo do ništavosti rješenja. Sud je naglasio da investitor koji bez projekta i akta ukloni staru konstrukciju i izvede novu postupa na vlastitu odgovornost i rizik.

7.2. Montažni kontejner može biti građevina

Presuda Visokog upravnog suda Usž-3597/2021-2 od 14. siječnja 2022. važna je za čestu zabludu o kontejnerima. Na armiranobetonskim trakastim temeljima bio je izveden dvokatni sklop od četrdeset kontejnerskih jedinica, s hodnicima, krovom, stubištima, septičkom jamom i uređenim platoom, namijenjen smještaju radnika. Sud je zaključio da je riječ o s tlom povezanom građevinom nastalom građenjem, za koju je bila potrebna dozvola. Naziv „privremeni kontejnerski smještaj” nije bio važniji od stvarnih obilježja izvedenog sklopa.

Ova odluka ne znači da svaki pojedinačni mobilni kontejner uvijek zahtijeva građevinsku dozvolu. Ona znači da se ukupnost radova, veza s tlom, instalacije, veličina, trajnost i namjena moraju ocijeniti prema stvarnom stanju.

7.3. Stari akt o zadržavanju nije bio konačna legalizacija

U presudama Us-4931/2006-6 od 10. siječnja 2008. i Us-12538/2006-4 od 30. rujna 2010. sud je tumačio raniji Zakon o postupanju s objektima građenim protivno prostornim planovima i bez odobrenja za građenje. Rješenje o zadržavanju u prostoru imalo je učinak lokacijske dozvole, ali je graditelj u roku od pet godina morao zatražiti građevinsku dozvolu. Propuštanjem tog roka objekt nije postao zakonit, a zakašnjeli zahtjev za dozvolu nije mogao uspjeti.

Iako se te odluke odnose na raniji propis, njihova je trajna poruka važna: pravni učinak svakog akta treba utvrditi prema zakonu na temelju kojeg je izdan. Akt koji dopušta zadržavanje ili određuje lokacijske uvjete nije nužno i konačni akt za građenje.

7.4. U izvršenju se ne ispituje ponovno zakonitost uklanjanja

U presudi Upravnog suda u Osijeku Us I-128/2024-9 od 21. svibnja 2026. odbijena je tužba protiv prve novčane kazne izrečene zbog neizvršenja pravomoćnog rješenja o uklanjanju. Navodi da tužiteljica nije investitor odnosili su se na zakonitost temeljnog rješenja, a ne na vrijeme, mjesto ili način izvršenja, pa se u postupku izvršenja nisu mogli razmatrati. Jednako stajalište zauzima Upravni sud u Splitu u presudi i rješenju Us I-1964/2025-11 od 13. svibnja 2026.: kod ocjene zakonitosti novčane kazne odlučno je je li rješenje o uklanjanju izvršno i je li izvršenik postupio u ostavljenom roku. Članak 139. stavak 4. ZUP-a ne dopušta da se u izvršenju ponovno pobija pravilnost rješenja koje se izvršava.

U presudi i rješenju Upravnog suda u Splitu Us I-684/2026-6 od 28. svibnja 2026. dodatno je pojašnjeno da rješenje o uklanjanju za izvršenje ne mora biti pravomoćno ako je već postalo izvršno. Zahtjev za odgodu sam po sebi ne sprječava donošenje rješenja o izvršenju. U sporu protiv izvršenja moguće je uspješno isticati samo prigovore o vremenu, mjestu i načinu izvršenja.

7.5. Odgoda izvršenja kod bespravne gradnje iznimno se dopušta

U presudi Upravnog suda u Rijeci Us I-2031/2025-10 od 21. svibnja 2026. potvrđeno je odbijanje odgode uklanjanja stambene građevine, pomoćne građevine, septičke jame i ogradnog zida izgrađenih izvan građevinskog područja bez izvršne dozvole. Sud se pozvao na ustaljenu praksu prema kojoj se odgoda izvršenja kod bespravne gradnje u pravilu protivi javnom interesu. Tužiteljica nije konkretizirala teško popravljivu štetu, a građevine su u međuvremenu uklonjene putem ugovornog izvođača.

Sličan zaključak sadržan je u predmetu Us I-684/2026-6: teško popravljiva šteta mora biti učinjena vjerojatnom, a sud je ocijenio da bi odgoda u okolnostima nezakonite gradnje bila protivna javnom interesu zaštite prostora.

7.6. Inspekcija ipak mora potpuno utvrditi narav izvedenog zahvata

Presuda Upravnog suda u Zagrebu Us I-156/2026-3 od 1. lipnja 2026. pokazuje procesnu granicu inspekcijskih ovlasti. Naređeno je uklanjanje staklenih stijena kojima je zatvorena postojeća terasa, dok je tužiteljica tvrdila da se radi o lako uklonjivoj intervenciji bez zahvata u nosivu konstrukciju i bez promjene gabarita. Budući da tuženik nije dostavio odgovor na tužbu ni upravni spis, sud nije mogao otkloniti prigovor da dozvola nije bila potrebna te je rješenje poništio i predmet vratio na ponovni postupak.

Ova presuda nije utvrdila da ostakljenje terase uvijek ne zahtijeva dozvolu. Njezina je poruka da tijelo mora utvrditi i dokazati obilježja zahvata te objasniti na temelju kojeg propisa je za konkretne radove potreban određeni akt.

7.7. U ozakonjenju je presudan identitet i stupanj dovršenosti zgrade do 21. lipnja 2011.

U presudi Upravnog suda u Rijeci Us I-438/2025-8 od 11. svibnja 2026. odbijen je zahtjev za poništenje odluke kojom nije dopušteno ozakonjenje. Između stanja vidljivog na starijoj ortofoto podlozi i zgrade prikazane u snimci izvedenog stanja postojale su bitne konstruktivne razlike. Na ranijim fotografijama postojali su tek obodni zidovi bez odgovarajuće međukatne ili krovne konstrukcije, pa nije dokazan zakonom potreban stupanj grubih konstruktivnih radova niti identitet iste zgrade.

Iz ove odluke proizlazi da sama činjenica da se „nešto” nalazilo na parceli prije 21. lipnja 2011. nije dovoljna. Treba dokazati da je upravo zgrada koja se ozakonjuje tada postojala u zakonom traženom stupnju dovršenosti.

7.8. Dodatna stajališta iz priloga

Presuda Usž-3824/2019-2 od 23. listopada 2019. razlikuje postupak izdavanja uporabne dozvole za građevinu čiji je akt za građenje uništen ili nedostupan od redovne uporabne dozvole za građevinu izgrađenu na temelju starijeg akta. Ako je građevinska dozvola pronađena, ne može se koristiti posebni postupak namijenjen situaciji kada je akt uništen ili nedostupan.

Odluke Usoz-25/2019-5, priložene u dva prijepisa, odnose se na komunalni doprinos. Visoki upravni sud ukinuo je odredbe lokalne odluke kojima je jedinica lokalne samouprave uređivala poništavanje rješenja i povrat ili uračunavanje komunalnog doprinosa izvan zakonske ovlasti. To potvrđuje opće načelo da lokalni akt ne smije samostalno širiti ovlasti koje su zakonom iscrpno uređene.

Presuda Us I-269/2026-6 od 26. svibnja 2026. odnosi se na šutnju uprave u žalbenom postupku protiv građevinske dozvole. Sud je naložio Ministarstvu da odluči o žalbi jer nije postupilo u zakonskom roku. Za investitora je praktično važno da neodlučivanje drugostupanjskog tijela nije stanje bez pravne zaštite: moguće je pokrenuti spor zbog propuštanja donošenja odluke.

8. Sažetak sudske prakse

Iz analiziranih odluka mogu se izvesti sljedeća stabilna pravna stajališta:

1.  zakonitost glavne zgrade ne ozakonjuje automatski pomoćnu građevinu, dogradnju ili nadogradnju;

2.  razlog zbog kojeg investitor nije ishodio dozvolu u pravilu nije važniji od činjenice da potrebnog akta nema;

3.  gradnja protivno dozvoli pravno je jednako relevantna kao gradnja bez dozvole;

4.  montažna ili kontejnerska konstrukcija može biti građevina ako je prema stvarnim obilježjima povezana s tlom i nastala građevinskim radovima;

5.  u postupku protiv rješenja o izvršenju ne može se ponovno otvoriti zakonitost rješenja o uklanjanju;

6.  izvršnost, a ne nužno pravomoćnost, omogućuje početak upravnog izvršenja;

7.  odgoda izvršenja bespravne gradnje traži konkretan dokaz teško popravljive štete i ne smije biti protivna javnom interesu;

8.  inspekcija mora precizno utvrditi što je izvedeno i zašto je za baš taj zahvat potrebna dozvola;

9.  za ozakonjenje je potreban identitet iste zgrade i zakonom određen stupanj izvedenosti najkasnije 21. lipnja 2011.;

10.           vlasništvo, katastarski upis ili gospodarska svrha objekta nisu zamjena za prostornoplansku dopuštenost i akt za građenje.

II. GRAĐENJE NA POLJOPRIVREDNOM ZEMLJIŠTU

9. Poljoprivredno zemljište nije jedinstvena pravna kategorija za gradnju

Zakon o poljoprivrednom zemljištu poljoprivrednim zemljištem smatra oranice, vrtove, livade, pašnjake, voćnjake, maslinike, vinograde, ribnjake, trstike i močvare te drugo zemljište koje se prema prostornom planu može privesti poljoprivrednoj proizvodnji. Međutim, katastarska kultura sama po sebi ne daje konačan odgovor o mogućnosti gradnje.

Za gradnju je presudna prostornoplanska namjena. Čestica koja je u katastru opisana kao oranica može se nalaziti unutar građevinskog područja, dok se čestica s evidentiranom zgradom može nalaziti izvan njega. Zato se prije svake odluke mora pribaviti važeći prostorni plan i lokacijska informacija, a po potrebi i stručno tumačenje nadležnog upravnog tijela.

Treba razlikovati:

1.  poljoprivredno zemljište unutar građevinskog područja;

2.  poljoprivredno zemljište izvan građevinskog područja;

3.  osobito vrijedno obradivo zemljište P1 i vrijedno obradivo zemljište P2;

4.  zemljište u prostoru ograničenja uz more;

5.  zemljište unutar zaštićenih područja prirode, kulturnih dobara, vodnog ili pomorskog dobra;

6.  privatno zemljište i poljoprivredno zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske.

10. Temeljno pravilo za gradnju izvan građevinskog područja

Članak 48. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine”, broj 155/25) taksativno određuje vrste zahvata koje se izvan građevinskog područja mogu planirati. Među njima su građevine poljoprivredne namjene u skladu s posebnim propisom iz područja poljoprivrede, građevine za šumarstvo, lovstvo i akvakulturu, infrastruktura te drugi posebno navedeni zahvati.

Riječ „mogu se planirati” ne znači da ih vlasnik može neposredno graditi samo na temelju Zakona. Konkretna mogućnost mora biti razrađena važećim prostornim planom županije, grada ili općine. Prostorni plan određuje vrste dopuštenih građevina, minimalnu površinu zemljišta, najveću površinu i visinu građevine, udaljenosti od međa i cesta, uvjete pristupa, infrastrukturne i krajobrazne uvjete te eventualni zahtjev da investitor bude registrirani poljoprivrednik.

Stoga ne postoji jedno pravilo za cijelu Hrvatsku prema kojem se, primjerice, na svakoj parceli od 5.000 m² ili 10.000 m² može sagraditi kućica određene površine. Takvi brojevi mogu postojati u pojedinom lokalnom planu ili u posebnom režimu obalnog područja, ali se ne smiju prenositi na drugu općinu ili grad.

11. Je li registracija OPG-a dovoljna

Nije. Registrirani OPG, obrt ili trgovačko društvo može biti osobni uvjet koji prostorni plan ili Zakon traži za određenu poljoprivrednu građevinu, ali registracija ne mijenja namjenu zemljišta i ne zamjenjuje lokacijsku ili građevinsku dozvolu.

Ispravan slijed je obrnut od česte prakse: prvo se provjerava dopušta li prostorni plan određenu građevinu i pod kojim uvjetima; zatim se dokazuje da investitor obavlja poljoprivredu u opsegu i obliku koji plan zahtijeva; potom se izrađuje projekt i ishodi potreban akt. Otvaranje OPG-a samo radi gradnje stambene ili vikend-kuće, bez stvarne poljoprivredne funkcije, ne stvara zakonitu osnovu.

Priloženi stručni tekst iz 2013. o gradnji uz registraciju OPG-a koristan je kao povijesni prikaz lokalnog plana Grada Visa, ali se njegovi zakonski navodi i konkretni uvjeti ne smiju nekritički primijeniti danas. U međuvremenu su doneseni novi zakoni, a lokalni planovi su mijenjani. Trajno je primjenjivo samo metodološko pravilo: uvjeti gradnje proizlaze iz kombinacije zakona i konkretnog prostornog plana.

12. Koje se građevine mogu predvidjeti za poljoprivrednu djelatnost

Ovisno o lokalnom planu, izvan građevinskog područja mogu se planirati staje, spremišta poljoprivrednih proizvoda, skladišta alata i mehanizacije, plastenici i staklenici, vinarije, uljare, kušaonice kao prateći sadržaji, građevine za preradu vlastitih proizvoda, pčelarski objekti, nadstrešnice, bunari, cisterne i druga infrastruktura poljoprivrednog gospodarstva.

Uvijek treba provjeriti četiri elementa:

1.  funkcionalnu vezu građevine s konkretnom poljoprivrednom proizvodnjom;

2.  razmjernost veličine građevine površini zemljišta i opsegu proizvodnje;

3.  dopušta li lokalni plan baš tu vrstu i namjenu građevine;

4.  koji projekt, dozvola, posebni uvjeti i potvrde su potrebni.

Stambena namjena posebno je osjetljiva. U pravilu se izvan građevinskog područja ne može graditi obična obiteljska ili vikend-kuća samo zato što vlasnik obrađuje zemlju. Ako plan dopušta stambeni ili ugostiteljsko-turistički sadržaj kao prateći dio poljoprivrednog gospodarstva, moraju se strogo ispuniti svi uvjeti i zadržati stvarna osnovna poljoprivredna namjena.

13. Posebna pravila u obalnom području

Zakon o prostornom uređenju posebno uređuje „prostor ograničenja”, odnosno osjetljivo obalno područje. Izvan građevinskog područja u tom prostoru moguće je, pod uvjetima prostornog plana, planirati jednu zgradu za potrebe poljoprivrede kao osnovne djelatnosti, uz mogućnost određenih pratećih ugostiteljsko-turističkih usluga.

Prema članku 62. Zakona, izvan nenaseljenih otoka zgrada može imati do 400 m² građevinske bruto površine nadzemnih dijelova, visinu do 5 m i/ili potpuno ukopani podrum do 1.000 m², mora biti najmanje 100 m udaljena od obalne crte, zemljište na području iste jedinice lokalne samouprave mora imati ukupno najmanje 3 ha, a građevna čestica na kojoj se gradi najmanje 1 ha. Investitor mora obavljati poljoprivredu kao osnovnu djelatnost u prijavljenom OPG-u, obrtu ili pravnoj osobi registriranoj za poljoprivredu te pripadati domicilnom stanovništvu u smislu zakona i plana.

Na određenim naseljenim otocima koji se s tri četvrtine površine nalaze u prostoru ograničenja može se planirati građevina za vlastite poljoprivredne potrebe domicilnog stanovništva do 20 m², na najmanje 5.000 m² međusobno susjednog poljoprivrednog zemljišta, najmanje 200 m od obalne crte i izvan zaštićenih dijelova prirode i kulturnih vrijednosti. Takva se građevina ne smije koristiti protivno odobrenoj namjeni niti prenamijeniti; zakon izričito predviđa da bi se u protivnom smatrala bespravno izgrađenom.

Ni ti zakonski maksimumi ne daju neposredno pravo gradnje. Prostorni plan mora predvidjeti zahvat, a projekt mora zadovoljiti sve detaljne uvjete.

14. Zemljište P1 i P2

Osobito vrijedno obradivo zemljište P1 i vrijedno obradivo zemljište P2 uživaju pojačanu zaštitu. Izvan građevinskog područja ne smiju se koristiti u nepoljoprivredne svrhe osim u zakonom navedenim slučajevima, među kojima su situacije kada nema niže vrijednog zemljišta u blizini, kada je utvrđen interes Republike Hrvatske, gradnja poljoprivrednih građevina namijenjenih isključivo poljoprivrednoj djelatnosti i preradi poljoprivrednih proizvoda te korištenje zakonito ozakonjenih građevina.

Za investitora to znači da se na P1 i P2 zemljištu posebno strogo ispituje stvarna poljoprivredna namjena. Prateća stambena, turistička ili druga gospodarska uporaba ne može se automatski podvesti pod iznimku za građevine isključivo namijenjene poljoprivrednoj djelatnosti.

15. Promjena namjene i naknada

Promjena namjene poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe provodi se u skladu s dokumentima prostornog uređenja i posebnim propisima. Vlasnik ne može jednostranom izjavom, upisom djelatnosti ili prestankom obrađivanja promijeniti pravnu namjenu čestice.

Kada izvršni akt dopušta građenje i time dolazi do promjene namjene, plaća se jednokratna naknada prema pravilima Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Naknada se računa prema površini građevne čestice određenoj aktom za građenje, odnosno prema površini zemljišta ispod zgrade ozakonjene rješenjem o izvedenom stanju. Visina ovisi o statusu zemljišta i načinu njegova uključivanja u građevinsko područje, uz zakonska oslobođenja za pojedine namjene.

Plaćanje naknade nije dozvola za gradnju. Ono je posljedica već dopuštene promjene namjene na temelju prostornog plana i odgovarajućeg akta.

16. Parcelacija poljoprivrednog zemljišta

Prema članku 83. stavku 4. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, poljoprivredno zemljište izvan građevinskog područja ne može se geodetskim elaboratom dijeliti na katastarske čestice manje od 1 ha, osim radi izgradnje infrastrukturnih i drugih građevina određenih propisima o prostornom uređenju te u slučaju nasljeđivanja.

Županijski sud u Rijeci u rješenju Gž-1677/2025-2 od 5. studenoga 2025. ukinuo je prvostupanjsku odluku u predmetu razvrgnuća suvlasništva jer nije bilo dovoljno utvrđeno može li se provesti geometrijska dioba i primjenjuje li se zabrana parcelacije na česticu od oko 600 m² na kojoj je sagrađena kuća. Sud je naglasio da sama oznaka poljoprivrednog zemljišta nije dovoljna bez utvrđenja stvarnog i pravnog stanja, namjene građevine i mogućnosti poljoprivrednog korištenja.

Odluka je važna jer pokazuje da zabrana usitnjavanja može imati posljedice i u sudskom razvrgnuću, ali se njezina primjena mora ocijeniti prema konkretnim činjenicama. Izgradnja kuće na čestici sama po sebi ne pretvara zemljište u građevinsko niti automatski uklanja ograničenja poljoprivrednog zemljišta.

17. Državno poljoprivredno zemljište

Ako je zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske, zakup ili drugi ugovor o korištenju ne znači da zakupnik ima pravo graditi. Pravo i uvjeti gradnje moraju proizlaziti iz prostornog plana, posebnog zakona i ugovora. Zakon posebno uređuje neizgrađeno građevinsko zemljište u državnom vlasništvu koje se privremeno koristi u poljoprivredne svrhe do privođenja planiranoj namjeni; na takvom zemljištu zakupniku je zabranjena izgradnja građevina za poljoprivrednu proizvodnju.

18. Postupak provjere prije kupnje ili gradnje

Prije kupnje poljoprivrednog zemljišta s namjerom gradnje ili prije ulaganja u projekt potrebno je:

1. pribaviti zemljišnoknjižni izvadak, posjedovni list i kopiju katastarskog plana te provjeriti identitet čestice;

2. u ISPU-u pregledati važeće prostorne planove, ali za pravnu sigurnost zatražiti lokacijsku informaciju;

3. utvrditi nalazi li se čestica unutar ili izvan građevinskog područja, u prostoru ograničenja, zaštićenom području, infrastrukturnom koridoru, vodnom ili pomorskom dobru;

4. provjeriti kategoriju P1/P2 i druge uvjete zaštite poljoprivrednog zemljišta;

5. pročitati provedbene odredbe konkretnog prostornog plana, ne samo grafičku kartu;

6. od ovlaštenog arhitekta zatražiti pisanu analizu dopuštene namjene, minimalne površine zemljišta, najvećih gabarita, pristupa i infrastrukture;

7. utvrditi traži li plan status OPG-a, obrta ili pravne osobe, domicilnost, minimalnu veličinu gospodarstva ili dokaz stvarne proizvodnje;

8. odrediti treba li lokacijska dozvola, građevinska dozvola, glavni projekt ili drugi akt;

9. pribaviti posebne uvjete nadležnih javnopravnih tijela;

10.  tek nakon izvršnosti potrebnog akta i prijave početka građenja započeti radove.

Usmeno mišljenje prodavatelja, posrednika, izvođača ili lokalnog poznanika nije pravna osnova za gradnju. U kupoprodajnom ugovoru preporučljivo je jasno urediti što se događa ako se pokaže da namjeravana gradnja nije dopuštena.

19. Najčešće zablude

„Vlasnik sam pa smijem graditi.”

Pravo vlasništva daje ovlast korištenja nekretnine u granicama zakona. Prostorni plan i propisi o gradnji ograničavaju način korištenja zemljišta u javnom interesu.

„Objekt je mali i montažan pa dozvola ne treba.”

Veličina i montažna izvedba mogu biti relevantne samo ako konkretan zahvat ulazi u iznimku iz pravilnika. Povezanost s tlom, temelji, instalacije, trajnost i namjena mogu dovesti do zaključka da je riječ o građevini.

„Otvorit ću OPG i tada mogu sagraditi kuću.”

OPG nije dozvola za gradnju. Prostorni plan mora dopuštati određenu građevinu, a ona mora stvarno služiti poljoprivrednoj djelatnosti pod propisanim uvjetima.

„U katastru je nacrtana kuća, dakle legalna je.”

Katastarsko evidentiranje nije dokaz zakonitosti građenja. Potreban je akt za građenje, uporabni akt, rješenje o izvedenom stanju ili drugi zakonom priznati dokaz.

„Podnio sam zahtjev za legalizaciju pa se uklanjanje automatski zaustavlja.”

Ne automatski. Moraju biti ispunjeni zakonski uvjeti, osobito vremenski kriterij do 21. lipnja 2011., te se mora donijeti odluka o prekidu izvršenja na temelju urednog zahtjeva i potrebnih dokaza.

„Na susjednoj parceli već postoji kuća.”

Susjedna gradnja može biti zakonita na temelju starog plana, posebnog akta ili ozakonjenja, a može biti i nezakonita. Ne stvara pravo jednakog postupanja u nezakonitosti.

20. Praktična pitanja oštećene ili zainteresirane osobe

Osoba suočena s inspekcijskim nadzorom, kupnjom zemljišta ili susjednom gradnjom treba odmah postaviti sljedeća pitanja:

1. Koji prostorni plan vrijedi za točnu katastarsku česticu?

2. Nalazi li se zemljište unutar građevinskog područja ili izvan njega?

3. Koja je točno namjena površine i koji su provedbeni uvjeti plana?

4. Predstavlja li izvedeni zahvat novu građevinu, rekonstrukciju, održavanje ili jednostavne radove?

5. Je li potrebna građevinska dozvola, glavni projekt ili drugi akt?

6. Je li izgrađeno stanje u skladu s dozvolom i projektom?

7. Tko je u postupku pravilno utvrđen kao investitor odnosno vlasnik?

8. Je li činjenično stanje potpuno dokumentirano očevidom, fotografijama i mjerenjima?

9. Je li rješenje o uklanjanju već izvršno i kada istječe rok za postupanje?

10.  Postoje li konkretni razlozi i dokazi za odgodni učinak tužbe?

11.  Je li zgrada postojala u potrebnom stupnju dovršenosti do 21. lipnja 2011.?

12.  Je li zahtjev za ozakonjenje uredan i postoji li razlog isključenja?

13.  Ako je riječ o poljoprivrednoj građevini, kakva je stvarna veza s proizvodnjom?

14.  Traži li plan minimalnu površinu, status poljoprivrednika ili domicilnost?

15.  Postoje li ograničenja P1/P2, obalnog prostora, kulturne baštine, voda ili prirode?

21. Zaključak

Najvažnija praktična poruka glasi: poljoprivredno zemljište nije „jeftino građevinsko zemljište”, a građevina bez dozvole ne postaje zakonita zato što je mala, montažna, evidentirana u katastru ili korisna poljoprivrednom gospodarstvu.

Kod gradnje bez dozvole sudska praksa uglavnom štiti javni interes uspostave zakonitog stanja. Ako je za izvedeni zahvat bio potreban akt, a investitor ga nema ili je gradio protivno njemu, uklanjanje je redovita zakonska posljedica. Ključna obrana mora se iznijeti pravodobno protiv temeljnog rješenja o uklanjanju. Kada postupak prijeđe u fazu izvršenja, prostor za osporavanje bitno se sužava.

Kod gradnje na poljoprivrednom zemljištu odlučujući dokument nije potvrda o OPG-u, nego važeći prostorni plan. Zakon određuje okvir onoga što se može planirati izvan građevinskog područja, ali lokalni plan određuje može li se, gdje i pod kojim parametrima konkretno graditi. Tek nakon te provjere dolaze projekt, posebni uvjeti i građevinska ili druga potrebna dozvola.

Izmjene iz 2026. otvorile su novi put za podnošenje zahtjeva za ozakonjenje starih zgrada, ali nisu pomaknule povijesni presjek od 21. lipnja 2011. Zato nova bespravna gradnja nema sigurnu naknadnu „legalizaciju”. Najjeftinija i pravno najsigurnija odluka i dalje je provjeriti prostorni plan i ishoditi potreban akt prije prvog građevinskog zahvata.

Propisi i izvori

1.  Zakon o gradnji („Narodne novine”, broj 155/25).

2.  Zakon o prostornom uređenju („Narodne novine”, broj 155/25).

3.  Zakon o građevinskoj inspekciji, važeći pročišćeni tekst.

4.  Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine”, br. 86/12, 143/13, 65/17, 14/19 i 48/26).

5.  Zakon o poljoprivrednom zemljištu, važeći pročišćeni tekst.

6.  Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine”, br. 47/09 i 110/21).

7.  Zakon o upravnim sporovima („Narodne novine”, br. 36/24 i 39/26).

8.  Pravilnik o jednostavnim i drugim građevinama i radovima („Narodne novine”, br. 112/17, 34/18, 36/19, 98/19, 31/20, 74/22 i 155/23).

9.  Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, „Legalizacija nezakonito izgrađenih zgrada”, stanje objava u lipnju 2026. 10. Informacijski sustav prostornog uređenja (ISPU).

Analizirana sudska praksa

1. Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4931/2006-6 od 10. siječnja 2008.

2. Upravni sud Republike Hrvatske, Us-12276/2006-4 od 21. listopada 2010.

3. Upravni sud Republike Hrvatske, Us-12538/2006-4 od 30. rujna 2010.

4. Upravni sud u Rijeci, 7 UsI-567/12-15 od 13. lipnja 2013.

5. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Us-8081/2011-6 od 3. listopada 2013.

6. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Usoz-25/2019-5 od 23. prosinca 2019.

7. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Usž-3824/2019-2 od 23. listopada 2019.

8. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Usž-3597/2021-2 od 14. siječnja 2022.

9. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Usž-4488/2022-2 od 16. veljače 2023.

10.  Županijski sud u Rijeci, Gž-1677/2025-2 od 5. studenoga 2025.

11.  Upravni sud u Rijeci, Us I-438/2025-8 od 11. svibnja 2026.

12.  Upravni sud u Splitu, Us I-1964/2025-11 od 13. svibnja 2026.

13.  Upravni sud u Osijeku, Us I-128/2024-9 od 21. svibnja 2026.

14.  Upravni sud u Rijeci, Us I-2031/2025-10 od 21. svibnja 2026.

15.  Upravni sud u Rijeci, Us I-269/2026-6 od 26. svibnja 2026.

16.  Upravni sud u Splitu, Us I-684/2026-6 od 28. svibnja 2026.

17.  Upravni sud u Zagrebu, Us I-156/2026-3 od 1. lipnja 2026.

Napomena: Presuda 7 UsI-567/12-15 odnosi se na lokacijsku dozvolu za centar za dobrobit životinja i potvrđuje važnost usklađenosti zahvata s prostornim planom i pravilnog utvrđivanja položaja zainteresirane osobe. Dva priloga pod oznakama Usoz-25/2019-5 sadržajno predstavljaju istu odluku u različitim izdanjima pa su obrađeni kao jedno pravno stajalište.

Sažetak:Gradnja bez građevinske dozvole i gradnja na poljoprivrednom zemljištu dva su povezana, ali pravno različita problema. U prvom slučaju odlučno je je li za konkretnu građevinu ili radove bila potrebna građevinska dozvola, glavni projekt ili drugi odgovarajući akt te je li građeno u skladu s izdanim aktom. Analizirana sudska praksa pokazuje da nepostojanje potrebnog akta redovito dovodi do uklanjanja građevine, da se u postupku izvršenja više ne može osporavati zakonitost temeljnog rješenja o uklanjanju te da je odgoda izvršenja kod bespravne gradnje iznimna.

Kod gradnje na poljoprivrednom zemljištu presudna je namjena određena važećim prostornim planom. Vlasništvo zemljišta, registracija OPG-a, montažni karakter objekta ili evidentiranje građevine u katastru sami po sebi ne daju pravo građenja. U radu su posebno obrađeni uvjeti gradnje izvan građevinskog područja, poljoprivredne građevine, zemljišta P1 i P2, obalno područje, parcelacija, promjena namjene i postupak koji treba provesti prije kupnje zemljišta ili početka radova. Obuhvaćene su i izmjene propisa o ozakonjenju iz 2026., koje omogućuju podnošenje zahtjeva za zgrade izvedene do 21. lipnja 2011., ali ne omogućuju legalizaciju novije bespravne gradnje.

Ključne riječi:

gradnja bez građevinske dozvole; bespravna gradnja; nezakonito izgrađena zgrada; rješenje o uklanjanju; građevinska inspekcija; ozakonjenje; legalizacija; poljoprivredno zemljište; gradnja izvan građevinskog područja; OPG; prostorni plan; lokacijska informacija; promjena namjene; zemljište P1 i P2; obalno područje

Split, 21.srpnja 2026.g.